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为提高出口食品生产企业产品质量安全管理水平，确保出口食品安全卫生质量，国家质检总局早在2002年发布了《食品生产企业危害分析和关键控制点（HACCP）管理体系认证管理规定》、《出口食品生产企业卫生注册登记管理规定》及其《卫生注册需评审HACCP体系的产品目录》，对7类出口食品生产企业实施卫生注册HACCP体系官方验证，并在出口食品生产企业中积极推行建立HACCP体系和在食品生产企业中开展第三方HACCP体系认证。经过１０余年的不懈努力，第三方HACCP体系认证在全国食品生产企业，特别是出口食品生产企业得到了积极稳步推行。截止2013年12月我国获得HACCP认证证书的企业达到２４４张，国家认监委获准的开展HACCP认证机构达１８家。为规范HACCP认证活动，不断提高HACCP认证有效性，加强对HACCP认证企业和认证机构开展认证活动的监管，国家认监委陆续发布了《危害分析与关键控制点（HACCP）体系认证实施规则》、GB/T22003《食品安全管理体系 审核与认证机构的要求》等一系列相关法律法规。２００８年认监委统一部署，各地方认证监管部门在全国范围内开展出口食品农产品生产企业认证行政执法检查。各地方认证监管部门按照认监委当年度监管要求，连续７年持续开展此项工作。检查工作得到了不断改进，监管重点不断调整，检查内容不断增加，监管力度不断加大。并通过通报上年度检查结果和突出问题，督促认证企业和认证机构整改，促进了ＨＡＣＣＰ体系认证有效性的提高。
随着出口食品生产企业HACCP体系认证活动的开展和认证监管工作的深入，我国出口食品卫生安全质量不断得到了提升。但食品和出口食品质量安全问题依然时有发生，ＨＡＣＣＰ体系认证活动中存在的问题也不断被曝光，国内市场销售食品和出口食品卫生安全及其ＨＡＣＣＰ体系认证质量令人担忧。国家认监委依据“问题导向”的监管原则，对HACCP体系认证的监管工作实施改进。今年3月认监委下发《关于改进出口食品生产企业ＨＡＣＣＰ体系认证监管工作的通知》和对HACCP认证机构下发《关于开展ＨＡＣＣＰ认证活动相关问题的通知》。对开展HACCP体系认证机构资质整顿和重新进行核准，对地方认证监管部门行政执法监督工作的思路和检查方法再次进行了调整和改进，提出食品农产品认证监管与出口备案监管联动，推动出口食品生产企业备案管理提质增效升级，增强了监管检查针对性和有效性。同时，提出在出口食品生产企业备案监管中采信第三方ＨＡＣＣＰ体系认证结果，充分发挥社会第三方认证认可力量，建立社会共治体系等工作新思路。
作为地方认证监管执法人员，连续多年组织开展对地方出口备案企业的食品农产品认证监管检查工作，结合辖区出口食品备案企业ＨＡＣＣＰ体系认证实施情况和检查中发现的问题，对如何提高出口食品生产企业ＨＡＡＣＰ体系认证监管工作的有效性，积极推进第三方认证结果的采信工作进行了思考和总结，以下是自己对以上问题的工作体会和初浅的认识。
一、宁夏出口食品生产企业备案与认证工作开展情况
宁夏地处西部经济欠发达地区，对外经济贸易中出口食品农产品占有一定比例。2013年食品农产品出口贸易总额占全区贸易总额45.5%、出口批次占全区出口批次的39.8%。主要的出口产品有枸杞、牛羊肉、大米、果蔬汁、蜂蜜、脱水菜、红枣、葡萄酒和其他清真食品。截止今年上半年，出口食品备案企业59家，其中获得第三方ＨＡＣＣＰ证书的出口备案企业１9家，仅占出口备案企业的３2.2％。全区获得ＨＡＣＣＰ体系证书的企业３2家，占全国HACCP认证企业的0.8%。出口备案企业获HACCP体系证书的企业占全区获HACCP体系证书企业的59.38%，占全国HACCP认证企业的0.45%。出口备案企业开展自愿性ＨＡＣＣＰ体系认证的企业积极性较高。
宁夏出口食品备案企业是宁夏地方特色产业发展的主力军和外向型创汇的生力军。绝大多数出口备案企业认证意识较强，多体系认证（ＱＭＳ、ＨＡＣＣＰ、ＦＳＭＳ）企业占９５％以上，且认证工作启动较早，持证时间较长。大部分企业还开展了有机认证、绿色产品认证、清真食品认证等产品认证。部分企业为了进入国外市场，寻求境外认证，如犹太认证、境外ＨＡＬＡＬ认证和有机产品认证。这些出口企业在境外认证方面，连续多年持证，认证成本之大，费用之高，与认证带来的管理成效相比，令人担忧。
二、出口食品生产企业HACCP体系建立和实施现状及存在的问题
食品加工过程是预防、控制和防范食品安全危害的重要环节。 HACCP体系是一种科学、合理的针对食品生产加工过程进行控制的预防性食品安全质量控制体系。建立和运用HACCP体系，可以保证食品安全危害得到有效控制，以防止发生危害公众健康的问题。HACCP体系以科学性和系统性为基础，关注食品安全，运用HACCP原理，将食品安全风险预防、消除或降低在可接受水平。作为一个完整的预防食品安全控制体系，具有科学严谨的体系结构，其管理核心HACCP计划是建立在GMP和SSOP基础之上的顶端设计，对其运用有高度的专业性技术要求。危害分析、关键限值的确定、监控方法的采用等，都需要科学的检测、分析、验证和论证。同时HACCP体系的建立和实施又具有充分的灵活性，既应结合企业实际和特点，具体问题具体分析，没有统一的模式。其灵活性还体现在鼓励企业采用新技术新方法，不断改进工艺和设备，不断识别和控制新的危害，特别是显著危害和潜在危害。
在食品生产企业和出口备案企业认证监管检查和备案评审中了解到，获得第三方HACCP认证证书的食品生产企业和出口备案企业中绝大多数企业由认证咨询人员辅导建立和实施HACCP体系。在体系的建立过程中，能够有效的结合行业特点和生产企业实际、管理状况和工艺流程开展关键危害分析和建立HACCP计划，对ＣＣＰ关键控制点实施有效监控的企业为数不多。少数管理水平较高的大中型企业能够保持HACCP体系的持续正常运行，并具有改进意识，取得了一定的管理绩效。被检查的大部分企业，特别是中小企业体系的策划缺乏食品加工行业的专业技术指导，HACCP小组成员对HACCP原理和GB/T27341-2009标准不熟悉，不能准确理解标准要求，食品卫生安全专业知识与相关技能欠缺，食品安全意识不强。表现在HACCP体系策划和建立过程中，对相关法律法规识别和收集不够，特别是对出口国或地区相关法规和标准不够了解，危害分析和控制措施针对性不强。具体到体系建立过程中存在的问题有：产品描述不规范，相关关键信息缺失；危害识别不充分，危害分析缺乏科学依据；关键控制点的识别不全，关键限值的制定不科学、不具有直观和可操作性，操作限值时效性不够；CCP点监控记录的设置不能反映监控措施的实施情况和纠偏措施的实施情况；关键控制措施依据不足，显著性危害与控制措施对应关系不明显；关键控制措施有效性的证据不充分。
在HACCP体系实施过程中存在的问题主要为HACCP体系未得到持续有效贯彻实施，改进意识不强。具体表现在ＧＭＰ和ＳＳＯＰ运行记录不全，运行效果达不到规定要求，如防鼠防虫设施损坏不及时更新，消毒物质和配比记录与实际不符，消毒效果达不到卫生要求，应急预案和产品召回计划未进行演练和修正；HACCP计划的确认、验证和更新流于形式，食品防护计划的评价和确认和更新不及时；CCP点无标识或未标识关键限值或操作限值、监控频次；部分企业ＣＣＰ点监控实施流于形式，监控设备损坏或不再使用，监控记录照旧填写，甚至个别获证企业不具有CCP点得监控系统和设施设备，HACCP计划未实施。在获证企业生产现场检查中，环境卫生、生产设备和工器具卫生、原辅材料、包装材料和产成品的管理达不到要求的情况时有发生，体系运行的有效保持亟待加强监督管理。
三、认证机构开展HACCP体系认证活动存在问题
在宁夏境内开展HACCP体系认证的第三方认证机构约有１０余家，大部分认证机构HACCP体系认证活动基本规范，认证过程真实有效，审核员能按认证实施规则开展认证工作。审核员的配备基本满足专业审核要求，并提供认证审核计划、审核报告、不符合项报告等审核文件和记录。但部分认证机构不能遵守《认证认可条例》和《危害分析与关键控制点（HACCP）体系认证实施规则》的相关规定。在认证监管检查中发现，认证机构发生的问题较多的是，不提供现场审核的相关文件和记录。如审核计划、签到表、审核报告和不符合项报告，或不提前提供审核计划或审核计划未经认证机构审核管理人员确认；现场审核结束后不及时提供或不提供审核报告，或未提供经批准审核报告；或提供的审核计划和报告与现场审核实施情况不一致，存在弄虚作假的嫌疑。其二是专业能力不足的问题。表现为专业审核员未到现场或在现场审核时间不足，或审核计划未注明专业审核员及专业代码，或审核组成员专业能力不能覆盖认证范围，绝大多数被检查企业的认证管理人员不知道专业审核员的要求，也不知道近期审核组中谁是专业审核员，审核员的级别及专业能力。部分企业反映，个别专业审核员专业能力较差，现场审核不能深入进行专业方面的审核，不能提供增值服务；其三，个别认证机构审核走过场，甚至个别审核员为使企业通过，要求企业减少ＣＣＰ点，降低控制要求；对于ＣＣＰ点限值和操作限值明显存在的问题没有提出审核意见，关注度不够。其四，审核与咨询一条龙，认证审核人员为企业提供咨询服务，审核结论的公正性客观性受到质疑。其五，认证机构对获证企业的证后监度管理存在不及时、不在生产季节进行生产现场的审核等问题。认证机构认证活动的规范性和有效性直接影响到认证结果的公正性和社会公信程度。
四、地方认证监管改进HACCP认证监管工作的对策
我国政府对的认证认可监督管理工作与我国的认证认可事业是同步发展的。2001年国家认证认可监督管理委员会成立，并建立了我国统一的认证认可管理制度；2003年《中华人民共和国认证认可条例》颁布实施，标志着我国的认证认可事业走上了法制化道路。经过10余年的努力，形成了以《中华人民共和国认证认可条例》为核心18件认证认可法律、17件部门规章和30件规范性文件的完善的认证认可法律法规体系；建立健全了由认监委统一部署，地方两局认证监管部门共同实施的监管体系和认证监管执法队伍。笔者自1998年从事认证认可工作以来，在15年从业过程中，见证了我国认证认可事业的发展和认证监管法制化建设历程。对国家认证监管工作对我国认证认可事业的健康、规范发展所发挥的重要保障作用和积极促进作用感触颇深。并且坚信，我国的认证认可行政监管制度对规范认证认可市场、保障认证企业权益、规范认证机构及认证人员的行为和促进认证事业的健康发展越来越显现其重要作用。
针对多年来在HACCP体系认证监管检查和出口备案监管工作中遇到的问题，总结认证监管执法检查工作的体会，我认为地方认证监管部门应从以下9个方面改进对HACCP体系认证监管检查和出口备案监管工作，以提高监管工作的有效性，。
首先，加强地方认证监管执法体系建设，不断完善和规范认证监管机构设置，做到机构职能符合认证执法监管的基本要求。其二
建立起“以认证监管机构为主导，以专职执法机构为主力，以法制工作机构为监督”的认证执法监管工作机制，由认证监管处组织实施，抽调相关处业务处室人员参加执法检查，将认证和备案监管融合于日常监管工作之中，法律事务管理部门负责行政执法监督，强化部门联动，做到权责分明，以保障认证监管执法的规范性。其三，加强认证监管人员的培训，应定期开展认证监管法律法规培训、HACCP体系相关的标准和食品行业卫生安全专业知识方面的培训。宁夏检验检疫局认证监管处在2014年上半年，采用监管人员讲解和到生产企业观摩的方式，组织全局出口卫生备案评审员和认证监管人员进行法规与专业技能的培训，取得了较好的培训效果。其四，出口备案评审、检验检疫监管与HACCP体系认证监管检查联动，一队人马、一个标准、一个方案、统一尺度，共同评审，并做好检查中发现问题的整改效果的跟踪验证，形成监管的闭环，巩固检查成效。组建高水准的专业检查队伍，统一检查尺度和方案是关键。宁夏检验检疫局于２０１３年对上年度食品农产品认证检查企业开展了“回头看”检查工作，通过“回头看”检查，督促企业整改，巩固了检查结果，消除了部分企业认为认证监管“走过场”的错误看法。提高了认证监管执法的权威性，在宁夏认证企业中产生了一定的影响。其五，加强对开展HACCP体系认证机构的监督管理，应侧重于认证活动的规范性和有效性检查。收集认证审核人员现场评审活动的证据并加以验证，现场检查和验证认证机构所发现问题的整改情况，特别是显著危害和潜在危害的控制措施的关注情况、关键控制点的设置及监控参数设置的合理性和可操作性，以及监控措施实施的有效性方面审核的结果。建议监管人员采用见证审核和获证企业现场检查相结合的方式，才能全面了解审核的真实性和有效性。其六，对在辖区内开展HAACP体系认证较多，或检查中发现问题较多的认证机构应开展认证审核的现场见证活动，以便直观准确地了解认证活动的的真实性、专业性和规范性。其七，规范检查工作，认真及时填写检查记录，向被检查方提供书面检查结果及整改要求，树立检查工作的严谨细致的作风和公正客观的执法形象。其八，注意发现在出口卫生备案和ＨＡＣＣＰ体系认证工作中具有良好实践、管理成效显著的“标杆”企业，及时总结提炼标杆企业的管理特点和经验，组织宣传，为其他企业的改进提供学习的目标，促进地区食品生产企业的整体管理水平和食品安全能力的提高。其九，加强工作纪律，坚持原则，及时严肃查处认证监管检查中发现的违法违规问题，准确使用行政执法手段，用好约谈、行政提示和行政处罚等方法，做好信息的沟通与案件的通报工作。以往检查工作中发现问题未及时处置和通报，影响到认证监管检查工作的效果和严肃性。
五、积极稳步推进第三方HACCP体系认证结果的采信
为改进出口备案和HACCP体系认证监管工作，认监委提出了转变政府职能和加强事中事后监管的要求，对出口食品安全主管部门提出了提高风险监管意识水平，建立发挥社会第三方认证认可力量协同治理的监管机制，实施出口备案与食品农产品认证效能联动的工作方式，建立对出口食品生产企业备案为主导的社会共治体系，以保持和提高我国食品农产品出口优势的监管新思路。对于地方认证监管部门，在办理出口备案工作中采信第三方HACCP体系认证结果，是一项全新的工作方式和思路。
第三方HACCP体系认证结果的采信，是发挥第三方认证认可力量，实现社会协同治理的必要手段，也是认证监管工作的目标。此举减少重复检查，减轻认证企业负担，提升第三方认证结果的公信力。直属检验检疫局应积极推进在出口备案中采信第三方HACCP体系认证结果，将备案监管和HACCP体系认证监管结合进行，实现监管联动，整合优化监管资源，提高监管效能。第三方HACCP体系认证结果的采信的基础是建立在第三方HACCP体系认证结果的公正性、客观性和有效性基础之上的。第三方HACCP体系认证监管检查作为行政监管的主要手段，其监管的有效性就显得尤为重要。近两年辖区出口食品备案企业第三方HACCP体系认证监管抽查结果表明，获证企业HACCP体系运行较好，食品质量安全管理规范的企业占被检查企业数的约10%，获证企业HACCP体系运行基本正常，显著危害关键控制措施基本有效约占70%，体系运行较差，现场管理混乱，食品安全存在隐患的企业约占20%，部分获第三方认证企业未能通过出口备案现场评审，体系的持续有效性未能保持。第三方HACCP体系认证有效性参差不齐，认证结果的公信程度有待提高。因此，出口食品生产企业备案采信第三方HACCP体系认证结果，应加强对第三方HACCP体系认证企业和认证机构的事中事后的监管力度，其措施一是对获证后的企业的见证检查，二是对认证机构在企业现场审核过程进行见证。其三是对检查中发现的问题及时严肃依法查处，并对其整改后的效果进行验证。宁夏检验检疫局为积极开展出口食品生产企业备案第三方HACCP体系认证结果的采信，采取备案评审与ＨＡＣＣＰ体系认证监管检查联动，认证监管人员对辖区内ＨＡＣＣＰ体系获证的食品出口备案企业开展全面监管检查，为出口备案受理中第三方HACCP体系认证结果的采信做好摸底调查工作。由于开展了对第三方HACCP体系认证企业的摸底调查，为出口备案受理中第三方HACCP体系认证结果的采信进行了风险预防，降低了风险。
加强第三方ＨＡＣＣＰ体系认证监管任重道远，积极推进出口食品生产企业备案采信第三方ＨＡＣＣＰ体系认证势在必行。出口备案与食品农产品认证监管效能联动，充分发社会第三方认证认可力量，协同治理，社会共治机制的建立，将更加有效的提升我国认证认可监管工作的效能，地方认证监管部门将进一步提高认证监管的有效性和监管力度，将更加有效的监督认证机构规范认证活动和认证人员的认证行为，督促认证企业落实企业质量安全责任，维护认证企业合法权益，维护认证市场的健康繁荣，提升出口食品备案企业食品安全防控能力，保障出口食品质量安全。
加强HACCP体系认证监管 积极推进第三方认证结果采信.pdf