关键词：食品安全，故意污染，行业潜规则，群众路线
“福喜”变质肉的风声未过，又有“沃尔玛”长虫大米曝料！
每年都有食品安全事件披露，好多涉及规模企业，并还自称“建立了完整的质量保证体系，生产过程中执行HACCP和GMP”。人们不禁要问“HACCP计划怎么了”，“食品防护计划怎么了”，“食品安全管理体系怎么了”。
早在2011年，就有学者对过去十年内的食品安全事件作过统计，其中人为污染高达72.4%，除了“输日毒水饺事件”、“牛奶投毒案”为“蓄意污染”外，其余71%都属于“故意污染”，大部分事件不是“天灾”，而是“人祸”！
“故意污染”问题不解决，食品安全事件“去年发生了，今年发生着，明年还将发生”！
一、食品安全的“蓄意污染”与“故意污染”
“故意污染”与“自然危害”、“蓄意污染”不同，其产生原因、目的、特点，危害相关的主体，控制措施，防控主体，企业管理体系的有效性都有所区别（参见表1的分析）。
表1. 食品安全的自然危害、蓄意污染、故意污染的区别
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自然危害 |
蓄意污染 |
故意污染 |
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目的 |
无 |
敌视社会、扰乱社会秩序 |
经济利益驱动 |
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产生原因、特点 |
客观环境、技术条件，难以完全避免 |
因同行的恶性竞争；不满情绪员工的恶意报复；敲诈勒索；恐怖主义等经济、政治、文化、宗教矛盾而人为蓄意制造食品安全事件。 |
企业最高管理者因过度追求利润目标，诚信道德缺失，主观故意，导致质量目标偏离。 |
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危害相关的主体 |
客观条件，没有特定的主体 |
同行，不满情绪的员工，恐怖、激进分子等 |
最高管理者 |
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案例 |
速冻食品检出致病菌 |
输日毒水饺事件，牛奶投毒案 |
孔雀石绿多宝鱼，三聚氰胺奶粉，地沟油，瘦肉精事件 |
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管理体系 |
有效 |
有效 |
因质量目标偏离导致失效 |
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控制措施 |
企业GM、SSOP、食品安全管理体系等 |
企业食品防护计划 |
教育、监督、监管、处罚等 |
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防控主体 |
企业自身 |
企业自身 |
政府职能部门 |
食品安全“蓄意污染”是因同行恶性竞争、不满情绪员工的恶意报复、敲诈勒索、扰乱社会正常秩序恐怖主义行为等因经济、政治、文化、宗教矛盾而人为蓄意制造食品安全事件。
食品安全“故意污染”则指生产经营者因过度追求利润目标，以致诚信道德缺失，向食品中添加非食用物质，超范围、超量使用农兽药和食品（饲料）添加剂，在生产经营活动中掺假掺杂、使用感官性状异常的食品原辅料，以及采用其它不适合的方法生产加工食品的行为。即“行业潜规则”，是企业最高管理者的主观故意。
二、“故意污染”显著危害（直接危害）的具体表现
“故意污染”显著危害，是由企业最高管理者过度追求利润目标，直接造成食品污染的行为，具体表现在以下3个方面：
（一）农产品原料种养殖环节：
1.故意在有毒有害物质超过规定标准的区域生产、捕捞、采集食用农产品。
2.故意使用劣质、不合格、甚至明令禁止的化肥、农药、兽药、农用薄膜等农业投入品。
3.故意不按国家强制性的技术规范的，超范围、过量使用农业投入品、保鲜剂、防腐剂、添加剂等。
4.故意不按农业投入品的安全间隔期或休药期规定。
（二）食品原辅料使用方面：
1.故意使用非食品原料生产食品，或者用回收的食品、超过保质期的食品作为原料生产食品；
2.故意使用致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、生物毒素、污染物质、放射性物质及其他危害人体健康的物质含量超过安全标准的食品原辅料；
3.故意使用腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的食品原辅料；
4.故意使用病死、毒死或者死因不明，以及检验检疫不合格的禽、畜、兽、水产动物肉类及其制品；
（三）食品添加剂、食品相关产品方面：
1.故意采购、贮存、使用食品添加剂以外的化学物质或其他可能危害人体健康的物质；
2.故意采购、使用超过保质期的或不符合食品安全标准的食品添加剂、食品相关产品；
3.故意超范围、超限量使用食品添加剂；
三、“故意污染”潜在危害（间接危害）的具体表现
食品生产经营过程中，管理者为降低管理成本，违背GMP、SSOP要求，故意不按食品生产经营管理规范执行，容易造成交叉污染，形成间接危害的情形，例如：
1.食品原料处理、加工、包装、贮存场所不能保持环境整洁，不能与污染源有效隔离；
2.生产经营设备、设施，如：消毒、更衣、盥洗、采光、照明、通风、防腐、防尘、防蝇、防鼠、防虫、洗涤以及处理废水、存放垃圾和废弃物等的设备或者设施不能保持良好状态；
3.故意使用廉价、非食品级的材料作为与食品接触的容器、工具和设备，不按标准清洗、消毒；
4.没有食品安全专业技术人员、管理人员，食品安全的规章制度不能有效执行；
四、“故意污染”的防控分析
美国的食品防护安全评估和控制的理论和方法为食品安全管理提供了很好的借鉴，但是食品防护的对象主要是恐怖主义，防的是“蓄意”，而我们防的是“故意”。在经济利益的驱动下，人为“故意污染”屡屡绕过食品防护，造成管理体系的失效，“行业潜规则”的应对成了食品安全防护的短板。
现有的防控问题：“蓄意”“故意”归为非传统食品安全问题，两种危害没有系统的区分，建议依靠企业自查自纠制度来防控“故意”，如食品防护计划“补丁”；加强认证的有效性；建立区域管理的综合控制体系等，但是都未触及问题的实质，下面我们从五个方面分析“故意污染”的防控：
1、“主观因素”的问题
食品安全“故意污染”是指生产经营者因过度追求利润目标，以致诚信道德缺失，是企业最高管理者的主观故意，因此“故意污染”的监管检查属于“主观因素”审核，而认证审核更多的是关注“客观因素”的合格评定。
2、重点针对“故意污染”的显著危害
“故意污染”的潜在危害，可以通过一般的认证审核，现场监管发现问题。如果工艺简单，产品风险低，如粮谷的分选储存，即便是GMP、SSOP执行不到位，一般也不会造成显著危害。“故意污染”的直接危害，因违规直接添加，发生的概率频繁，造成的后果严重，风险评估为显著危害。因此监管检查防控措施重点针对的应是“故意污染”的直接危害，即显著危害。
3、主体是政府监管部门
因为过度追求利润目标，企业最高管理者的主观故意行为，导致质量目标偏离，诚信道德缺失，质量管理体系的失效，因此纠正只能使来自企业外部的力量。第三方认证机构或行业协会都有服务性质，与企业有利益关系，也没有强制执法的授权，因此“故意污染”纠偏的主体只能是政府监管部门。
4、有必要的强制措施或手段
现场监管时，有时会遭到故意阻挠，例如：“声称没有门禁卡，仓库的门打不开”，“抽屉、档案柜被锁上”，“声称库房租给别人，没有钥匙”，“电脑共享资料查到一半，网络断了”等，因此需要时要有强制措施或手段。
5、充分有效地发动群众
由于企业管理层的主观故意，通过伪造记录，伪造合格证据，制作两本账，“游击战术”等方式来应对监管，造假手法隐秘。“故意污染”即“行业的潜规则”，但在企业内部却是“公开的秘密”，“老板知道、员工知道，甚至门卫也知道”，就是监管人员不知道，因此要形成有效的监管检查，怎样充分有效地发动群众监督、举报成为关键。
五、“故意污染”的监管检查的方法步骤
面对思想上的问题，针对主观世界的改造，党的整风运动提供了很好的借鉴，为“跳出历史周期律”，中国执政党提出“让人民来监督政府”举措，结合党的群众路线工作方法，如：教育动员，保密承诺，背靠背谈话，现场调查，匿名征集，进行批评和自我批评，问题公示等，笔者提出“故意污染”监管检查的程序：
1.文件审查
一查产品说明书、工艺资料，《出口食品原辅料、食品添加剂和农业投入品使用自查报告表》，关注原辅料、添加剂和农业投入品使用是否符合我国及进口国相关法律法规和标准要求；二查厂区平面图、车间平面图，对生产贮存场所的布局了解，现场检查不至于遗漏；三查工艺环节实拍照片，关注各工艺点上的人员、设备、物料、卫生环境等综合状况；四查食品、农产品质量安全监测公布的抽查结果，根据食品安全风险程度确定监督管理的方式和频次等；五查企业的诚信档案，对有不良记录的食品生产经营者重点监督。目的是根据风险实施分类分级监管。
2.教育动员
谈话调查质量管理人员是否熟悉国家和相关进口国（地区）的相关法律法规、食品安全卫生标准，具备适应其工作的资质和能力，是否开展员工培训。监管人员在确认企业具备管理能力的情况下，参加企业的员工培训，并开展群众动员。国家已将食品安全知识纳入国民素质教育，相关支出可由当地财政食品安全公益宣传经费补助。
动员大会需要明确的内容：食品“故意污染”的具体表现，举报、表彰的政府奖励制度，责任约谈，违法的处罚，追究等。食品安全关系着每个人的利益，要强调任何组织、个人对违法行为都有举报的义务，否则大家都将成为“行业潜规则”受害者。现场公布举报投诉的联系方式，并作出保密承诺，打消群众顾虑，保护举报的员工，目的是充分发动群众。
3.公布举报方式
设立意见箱，公布联系电话，电子邮箱，发放问题征集表，发放联系卡等多种方式。目的是方便生产一线群众、社会媒体的举报投诉。体现食品“故意污染”有效审核发现以群众为主体，强调群众监督，体现社会共治的原则。
4.谈话调查
一是通过谈话主动发现问题。开展六必谈：即法人代表，质量主管、车间主任、现场品管，关键工序人员，公司老员工进行谈话调查。与管理者交谈着重了解对质量的态度和承诺，与员工谈话以验证其对质量方针与自身活动相互关联方面的意识、理解和认知，目的是判断思想意识方面是否有“主观故意”污染的倾向。单独谈话采取背靠背方式，回避企业最高管理者。也可通过召开座谈会的形式进行调查，要作出保密承诺。
二是通过谈话征求群众意见。为了营造良好的谈话氛围，可先征集员工的期望诉、公司管理上的意见建议等，然后通过谈话征求企业生产经营过程中的“故意污染”行为，也可发放问题征集表，匿名征集食品“故意污染”的具体表现。
目的是广泛征求生产一线群众的意见，即使是没有审核发现，对有“故意污染”行为或想法的最高管理者也会形成压力，起到警示作用。
5.现场调查
一是通过现场调查主动发现问题。除生产车间外，还要深入企业各部门现场，财务、仓储，采购，种养殖基地进行现场调查。记录查阅：食品原料、添加剂，食品相关产品进货验收、物料出入库、领用，财务盘点，生产核算，食品出厂检验、农业投入品、生产销售等的记录，包装标签等。
必要时开展抽样检验，对企业使用的农药、兽药、饲料和饲料添加剂、肥料等农业投入品，以及食品原辅料、添加剂、食品相关产品进行监督抽查，并公布抽查结果。国家已经建立食品、农产品的质量安全监测制度，可由财政专项经费购买样品，并不能收取检验费和其他任何费用。
二是现场调查同时征求群众意见。同时进行谈话调查，发放问题征集表，匿名征集食品“故意污染”的具体表现。
三是追踪调查。对群众举报，谈话及现场监管发现的问题进行追踪调查，对拒绝、阻挠监管行为的要有强制检查措施。证据充分的，即可按照《食品安全法》实施经济、行政或刑事处罚。
6.问题反馈
对谈话调查、现场调查，问卷调查，匿名举报、投诉、反映的问题，梳理汇总，进行危害识别与评估，判定是否主观故意，是“故意污染”的直接危害还是间接危害。鉴于保密承诺，不能泄露举报人的信息。
对于证据充分的，责令即刻整改，情节行为严重的进入处罚环节；对于道听途说，假设猜测的问题，对于那些证据不充分、无法追踪调查的，以及员工的期望诉、公司管理上的意见建议等一并列出问题清单，向公司管理层进行反馈。目的是警示教育作用。
7.对照检查
由企业最高管理者亲自主持，对反馈的问题逐条对照检查，并经集体讨论，一是与事实不符的问题做出解释说明；二是对于员工的期望诉、公司管理上的意见建议进行解释或采纳；三是涉嫌“主观故意”的行为作出质量承诺，并制定整改方案，明确责任人，整改措施、整改时限；四是证据确凿的，要把接受处罚的情况做出说明，并在职工大会开展对照检查，并公开的接受批评和自我批评。
8.问题公示
问题整改方案、处罚的情况，经评审组审核后，要对全体职工公示，接受群众的监督。目的是回应群众的问题反映、举报。
9.整改验证
按照整改方案的计划，验证企业问题整改情况，记入企业的诚信档案。对“主观故意”行为，证据充分并造成恶劣后果的作出行政处罚。
综上所述，“企业员工是食品防护的第一线”，食品安全“故意污染”的监管、防控，必须要走群众路线，要相信群众，依靠群众，发动群众、组织群众，在监管审核的各个环节，“教育动员”，“征求意见”要贯穿始终，要把法律法规的要求变为群众的自觉行动，才能打胜“故意污染”防控的人民战争。
当然，除了要充分发挥群众举报、监督机制，还要综合运用《食品安全法》规定的各项防控措施，例如：食品安全管理人员职业资格制度，食品安全自查制度的验证，风险分类分级监督管理制度，与公安部门的联动，突击性现场检查等，才能达到预防为主、风险管理、全程控制、社会共治的目的。
六、“主观故意”监管检查程序的特点
认证审核与“主观故意”监管检查的目的、主体、依据、方法、不符合项的整改等不同，参见表2的对比。
表2. 认证审核与“主观故意”监管检查程序的区别
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认证审核 |
“主观故意”的监管检查 |
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目的 |
评价管理的适宜性、有效性、充分性。 |
对组织管理层主观因素的合格评定，主要审核“想什么”，发现思想认识上“主观故意” |
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监管检查 |
主体 |
审核组的作用为主，群众只是被动参与 |
群众为主，具体指生产一线的广大员工 |
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依据 |
应有事实依据 |
因是匿名举报，可以是道听途说，假设猜测 |
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方法 |
审核组的面谈、查阅文件、观察、重复验证 |
主要采取群众路线工作方法，群众的反映、举报、投诉，并辅以审核组的面谈、查阅文件、观察。 |
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结果 |
不符合项、观察项 |
问题反馈，责令整改，实施处罚 |
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不符合项的整改 |
采取纠正措施，消除不符合项及原因，由审核组跟踪验证 |
有则改之，无则加勉，做好解释说明，作出质量承诺，接受处罚，整改并公示 |
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跟踪验证 |
审核组跟踪验证 |
群众监督，审核组跟踪验证 |
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七、程序方法的实施与应用领域
“主观故意”监管检查程序可结合认证审核的流程进行（表3），也可与日常监管、专项检查结合，分步骤、多阶段的方式进行。例如：第一阶段实施文件审查，教育动员，公布举报方式，谈话调查，现场调查，抽样检验；第二阶段实施现场调查，问题梳理、问题反馈、对照检查，问题公示，整改验证。
本文针对“主观因素”监管检查方法，不仅是食品生产方面，凡是“因过度追求利润目标，组织的最高管理者的主观故意行为”的领域都可以应用实践，例如：农产品种养殖，绿色、有机产品生产，饲料、食品添加剂、食品相关产品等的生产方面。其他工农业、服务业领域也可在本文基本方法步骤基础上，提出具体的实施方法。
表3. 认证审核与“主观故意”监管检查程序之间的对应关系
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认证审核 |
“故意污染”监管检查 |
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1、文件审核， |
文件审查， |
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2、现场审核 |
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2.1首次会议(见面会) |
教育动员，公布举报方式，谈话调查 |
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2.2现场审核 |
现场调查，谈话调查，抽样检验 |
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2.3评审组内部会议 |
问题梳理 |
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2.4形成审核发现 |
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2.5末次会议(总结会 ) |
问题反馈， |
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3、跟踪整改 |
对照检查，问题公示，整改验证 |
八、论文的创新点
1.系统对比“蓄意污染”与“故意污染”的差异。
“蓄意”、“故意”都是人为污染，但在产生原因，目的，特点，危害相关的主体，控制措施，防控主体，管理体系的有效性等方面有所区别，以往的防控措施容易将两者混淆，而我们要防的不是“蓄意”，而是“故意”。
2.确定了“故意污染”的显著危害。
本文针对食品安全的“故意污染”进行危害分析，对直接危害、间接危害的具体表现进行了分类评估，确定了“故意污染”的显著危害，并对其进行了防控分析，提出了“行业潜规则”解决要点：即“故意污染”的监管检查属于对“主观因素”审核；重点针对的应是“故意污染”的直接危害；纠偏的主体只能是政府监管部门；要有必要的强制措施或手段，充分有效发动群众是关键等。
3.借鉴群众路线的工作方法，提出“故意污染”的监管检查程序。
借鉴群众路线的工作方法，如：教育动员，保密承诺，背靠背谈话，现场调查，匿名征集，进行批评和自我批评，问题公示等，在监管审核的各个环节，把教育动员，征求意见贯穿始终，体现了相信群众，依靠群众，发动群众、组织群众，把法律法规的要求变为群众的自觉行动。
充分发挥生产一线员工的作用，解决以往的监管检查中群众只是被动参与的问题，有效解决“监管检查一阵风”的问题，建立了群众监督、举报的污染防控长效机制，是在“主观因素”审核方法的技术实践，是认证审核的理论创新、实践创新，为进一步推动监管检查的制度创新奠定基础。
4.拓展了应用领域。
不仅是食品生产方面，凡是“因过度追求利润目标，组织最高管理者的主观故意行为”的领域都可以实践应用，凡是“行业潜规则”都好使！
参 考 文 献
[1]黄斌，顾绍平等.食品防护 实践与思考.第七届全国HACCP研讨会论文集，2009
[2]王大宁.应对非传统食品安全问题的思考与建议. 第七届全国HACCP研讨会论文集，2009
[3]全国人大常委会.《中华人民共和国食品安全法（修订草案送审稿）》,2014
[4]于军.我国食品产业"小、散、乱"导致监管难度大.第三届食品安全论坛，2011
[5]李和平，经济利益驱动食品安全问题应对探讨.第十一届全国HACCP研讨会论文集，2009
[6]国家认监委.《食品防护计划及其应用指南食品生产企业》（GB/T27320-2010）
[7]徐书亮.“食品安全防护”之殇——“人为故意污染”危害分析及应对.第九届全国HACCP研讨会论文集，2011
[8]刘洋.北京晨报 .各地彻查“福喜肉” 媒体质疑为何曝光才查处,2014-7-22 .
食品安全“故意污染”的审核发现及防控——群众路线工作方法在“行业潜规则”应对中的应用.pdf