摘要：获证后续监管是验证企业持续符合备案注册条件的关键，也是实施出口食品备案注册制度的重要环节。本文分析了获证后续监管执法依据，梳理了现行法律法规体系、监管资源配置等制约监管有效性的问题。提出了加强法规体系建设、优化监管资源配置推动监管制度建设、跟踪研究国外法规调整和提高各级监管人员业务素质等对策建议。
关键词：食品备案注册 监管有效性 对策建议

1.获证后续监管的法律法规依据
根据对我国现行法律法规体系的梳理，本文结合监管工作实践，认为获证后续监管的法律依据主要包括三个层次的内容：国际成熟的食品安全监管模式、我国的相关法律和管理制度以及江苏出入境检验检疫局的相关食品管理制度。
1.1国际成熟的食品安全监管模式
国际成熟的食品安全监管模式的特征是以过程监管为主、终产品的抽检为辅的制度体系。在发达国家的法规标准体系中，涵盖了食品原材料采购或种养殖、收获、生产加工、包装、运输、贮藏、销售的所有环节的食品安全法律体系、质量标准、技术规范和管理准则等。其中最重要的部分不是终产品中某一指标限量，而是包括“良好生产规范”（GMP）、危害分析关键控制点（HACCP）等为主要内容的众多生产规范。这些规范从厂房布局、设备设施、原料采购、人员卫生、污染环节控制、食品标签等方面对生产全过程提出监管要求，而食品生产企业则自觉依据规范开展生产，并对终产品的安全负责。监管部门按比例抽查企业进行现场检查，并在市场抽检产品，通过全程监管，对可能给食品安全构成危害的风险预先加以防范，避免重要环节的缺失，并以此为基础实行问题食品的追溯制度。
1.2我国的相关法律及管理制度
《食品安全法》及其实施条例、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》等法规明确了对出口食品生产企业实施备案管理。质检总局颁布的《出口食品生产企业备案管理规定》（总局令第142号）、《进出口食品安全管理办法》(总局令第144号）、《进出口肉类产品检验检疫监督管理办法》（总局令第136号）、《进出口乳品检验检疫监督管理办法》、《进出口水产品检验检疫监督管理办法》（总局令第135号）、《出口食品原料种植场备案管理规定》（总局2012年第56号公告）、《质检总局关于公布实施备案管理出口食品原料品种目录的公告》（2012年第149号公告）、《出口加工肉用猪饲养场检验检疫备案条件和要求》、《出口禽肉及其制品检验检疫要求》和《对日本输出禽肉的动物卫生要求》等监管办法也对备案企业获证后续监管作出了明确要求，对不同品种食品生产、加工及种养殖企业监督管理提出了具体要求，形成了“从农场到餐桌”的一站式的食品安全监管模式。
1.3江苏出入境检验检疫局出台的相关食品管理制度
《江苏出口食品生产企业备案工作规范》（试行）明确了对获证企业的监督管理方式：日常监督管理、定期监督管理、专项监督检查、产品抽样检查等。主要包括：检查企业是否持续符合规定的备案条件；食品安全卫生控制体系是否有效地运行；备案编号使用管理情况；出口产品原料、辅料和成品的安全卫生质量状况及出口检验检疫等内容。
还出台了系列产品和种养殖场检验检疫监管工作规范如水产品分册、出口蔬菜分册、出口加工肉制品分册、肠衣类产品分册、蜂产品分册、乳制品分册、紫菜分册、出口蛋及蛋制品类产品分册、出口屠宰和肉类加工企业兽医卫生监督管理工作规范（试行）、《江苏出口食品原料种植场备案管理实施细则》、《江苏供出口加工用养殖水产品备案养殖场监督管理实施意见（试行）》、《江苏出口蜂产品加工企业养蜂基地备案管理工作规范》、《江苏出口禽蛋及其制品蛋禽养殖场备案管理实施意见》、《出口冻乳猪、小猪供宰动物饲养场备案管理细则(试行)》等
2.制约监管有效性的因素分析
2.1现行法律法规体系建设不能满足经济技术发展的需要
具体包括现行的法律法规体系不健全且缺乏可操作性和处罚力度严重不足两个方面。
2.1.1现行的法律法规体系不健全且缺乏可操作性
目前颁布的技术法规没有及时配套技术标准，缺乏操作性。表现在依法监管程序不完善致使标准化监管无法落到实处；监管责任落实时缺位，食品检验和备案管理部门缺乏统筹协调规范企业落实食品安全管理体系管理、诚信经营等的有效手段；法律框架下的处罚罚则缺乏细则支撑，如原辅料进货索证不规范及提供虚假供货证明等问题在不同区域同类案件或不同企业同类案件处罚差别很大，相同违法案件处罚的力度不同，起到了非常可怕的不良示范作用。
2.1.2处罚力度严重不足
执行中的低违法成本，导致了菜农滥用农药和激素，近年来不断爆出的毒豇豆、毒韭菜、毒生姜等，一般都是在媒体曝光后，地方政府采取运动方式整顿，往往只有生产和销售违禁农药和激素的厂商受到刑事追究，而作为违禁农药和激素的使用者——菜农鲜有被追究刑责，农民们在风声紧时暂停使用，风头一过照用不误。而国外则要求很高，如俄新社2013年7月4日报道，俄罗斯联邦安全总局萨哈林州分局在萨哈林州一家名为“共青团员”的集体农庄中拘留了17名中国菜农，这些菜农涉嫌在俄罗斯使用被禁止的危险化学杀虫剂、加快蔬菜生长和成熟的化学制品以及转基因种子。
2.2监管资源低效率配置
主要表现在两个方面，一是CIQ部门未配置交通工具，用车要依附于被监管企业，直接影响执法的有效性和时效性，如不告知检查形同虚设，实施定期监管要企业来车接送对检验检疫涉外经济监管部门形象和作风建设造成负面影响。二是人力资源配备低效率，频繁轮岗导致监管队伍中有经验人员的流失，轮岗或新进人员工作经验与工作技巧不足等能力上的欠缺，制约了检验检疫食品安全监管履职守责；另外，人员编制不足，无法保证对定期监管中发现的问题实施现场跟踪验证。
2.3监管制度建设滞后
2.3.1风险交流制度建设滞后
缺乏风险交流的程序规定，风险交流平台管理制度不完善如转基因食品风波，未及时发布风险评估报告，民众无法获知相关数据资料；风险交流人员资质管理制度缺乏，相关食品危害暴露后没有权威部门出具评估报告，某些媒体记者不熟悉食品行业，夸大报道，易造成恐慌。
2.3.2准入、退出制度执行不力
过多的行政干预使准入、退出制度不能有效发挥制度功能，导致部分不符合准入标准的企业享受制度红利，而监管中发现存在严重问题的企业也不能及时退出而影响制度效率的释放；另外，由于行政干预导致对存在同样问题的企业采用不同的处理措施，在被监管企业中造成不良影响。
2.3.3专家评价制度建设滞后
现行的官本位文化影响及缺乏提升员工业务技能的激励机制，一方面将大量的业务骨干吸引到行政部门或领导岗位，从事业务工作的干部由于缺少专业升迁通道和业务专家缺少应有的社会地位而制约了业务专家的脱颖而出。
具体表现在不重视培养实践性高层次人才，很多有潜力的一线专业人员由于缺少培养机制无法突破能力天花板而成长为专家；轮岗没有考虑适岗，专业技术职称人员待遇与公务员等效性没有执行国家相关政策，公务员定级升职不评价专业技术，挫伤了职工钻研业务的积极性；对高层次人才认识有误区，把高层次人才等同于高学历人才，科研方向与实际工作结合不紧密，匹配性不足。
2.3.4 被监管企业内部管理制度不健全
咨询公司设计的食品安全质量控制体系等管理制度缺乏可操作性；家族企业负责人食品安全意识淡薄，内部管理制度形同虚设；企业缺乏既懂管理又懂技术的专业人才，内部管理制度无法有效运行，通过CIQ质量管理考核的人员大多从事报检和实验室化验员工作，很少直接负责食品安全质量控制体系运行管理协调工作。
2.4标准更新不及时，国外法规跟踪收集发布不及时
国际标准的调整是一个动态过程，作为检验检疫依据的技术标准，存在着现行的标准过期老化或矛盾或与国际最新的标准体系不匹配；目前我国虽然有国家标准化委员会协调与食品生产相关的各专业技术标准，但实践中由于条块分割，食品生产相关的各专业技术标准分别由农业部、林业部、卫生部、国家质检总局等部门主持制定，标准之间缺乏一个一致性的技术平台。
国外技术法规及技术标准获得渠道不畅通，国外法规标准跟踪收集后只是编译简单的提示发布，主要法规具体内容无人牵头组织翻译和研究对策，致使企业不熟悉相关法规而遭遇在入境口岸扣押或退货等处理。
2.5各级监管人员的业务素质相对偏低
获证企业品种及生产工艺、规模、设施设备、人力资源、管理等状况千差万别，我国现行的“从农场到餐桌”的一站式食品安全监管模式，对食品安全监管人员提出了更高的职业要求，既要掌握相关法规标准，又要熟悉食品生产工艺和种养殖场备案管理及食品安全风险评估等知识 。现有监管人员的专业素质无法满足监管工作的需要。
新进人员和轮岗人员岗前培训不到位，他们经过简单培训后就承担繁重的一线检验检疫监督工作，这些人业务能力提高后劲乏力，不少同志工作几年了能力还在“原地踏步”。 老的检验监管人员持续培训不到位，知识更新滞后，易凭经验判断，产生与新法规要求不符，或执法不严等现象。 
3. 对策及建议
3.1加强法律体系建设
3.1.1完善配套法律法规体系
解决技术法规与技术标准不配套问题，提高可操作性，使执法依据、执法手段、执法程序及执法评价标准更符合国际惯例或有关国际公约的要求；强调法规的预防性，如明确技术和质量管理人员的学历和数量要求。借鉴FDA的经验，既要突出监管职能，更要强化与企业之间的沟通和交流，还要发挥教育的作用，通过教育，使企业自觉接受监管，也可以让社会公众充分了解程序，营造良好的、适合监管的社会环境；在法规中明确“连座”处罚，如国内对于农民滥用农药激素这个问题，要明确如何处罚生产者、销售者、购买者和使用者。
3.1.2提高对违法厂商的处罚力度
借鉴美国、欧盟食品安全监管的重要手段即食品安全责任的“连坐制”。 FDA不定期派人抽检，发现食品企业作假，不仅该企业要受重罚，而且其上下游企业以及母公司，也将一并受罚。巨大的成本压力，迫使企业不断提高产品质量，严格自检自控。欧洲实行的是同一地域、同一行业的 “连坐制”，一家企业出现食品安全事故，当地则被判为不可信任地区，整个地域的同行企业都将被列入“黑名单”。 在此氛围下，企业不仅不敢作假，而且相互监督。
我国的“连坐制”主要采取三种方式：一是实行主体关系连坐。在市场主体出现较严重的食品安全违法行为时，因未履行义务，上下游产业、具有加盟关系或者投资关系的经营者应当共同承担食品安全责任。二是实行食品同质、同源性连坐。 食品出现安全问题时，对来源于同一生产经营者或使用相同原材料、生产工艺生产的相关食品，监管部门基于合理怀疑，在排除食品安全隐患前可采取责令召回、暂停销售、接受指定检验机构检验等控制措施。三是实行区域、行业连坐。 特定区域或行业内的食品生产经营者普遍存在相同或类似食品安全违法行为，对未履行监督举报义务的该区域或行业的同类经营者，应当共同承担食品安全责任。
3.2优化监管资源配置
一是制定实施食品安全监管执法装备配备标准，配备执法用车、现场快速检测设备、现场执法与调查取证设备、通信设备等，为后续监管提供技术支撑。二是明确监管人员必须具备的资质和能力，鼓励到企业一线学习，重点组织开展质量管理、供应链管理、风险管理知识培训，组织业务人员参与企业体系认证、产品认证、质量安全保证能力评价和收货验收等活动，注重在实践中提升监管能力，使其由单纯的检验员转化为管理员、信息员、调研员、调查员、指导员；另外，要对轮岗人员进行适岗评价，不符合要求的等同新进人员进行全面培训。
3.3推动监管制度建设
3.3.1建立有效的风险交流机制，畅通交流渠道
增强监管工作的透明性和公开性，将专家风险评估结果、政府风险管理决策、监管中存在的问题及产品抽检结果等通过媒体或政府向社会通报，让社会公众参与其中；搭建食品安全卫生质量科普资源共享平台，向社会宣传食品质量安全的科普知识，在全社会范围内共享食品质量安全信息；凡是涉及食品安全报道的记者上岗之前应该先接受专业培训，提高报道的真实性和客观性。
3.3.2发挥准入、退出制度的功能
强化市场准入管理，对不符合要求的企业坚决不予备案注册；对备案注册企业实行动态监管，对企业质量管理人员资质不能满足备案要求、使用不合格原料、生产加工以及包装、储运等环节存在安全隐患等问题的企业，及时发布限期整改通知，不能有效整改必须退出；强化“红黑名单”制度的推行。
3.3.3完善专家评价制度建设
参照现有专业技术职称评审制度，结合监管工作的特点，设计特定的专业升迁通道，为监管业务专家的成长创造条件；执行专业技术职称人员待遇与公务员等效性的相关政策，公务员定级升职与评价专业技术相结合，提高职工钻研业务的积极性。
3.3.4督促企业建立严格的内部检查制度
改变对企业监督、指导、管理侧重于“保姆型”的传统做法，通过监管督促企业有效运行根据其设施设备、管理水平、技术水平、产品类型、生产工艺和国内外法规要求等要素建立的从原料进厂到产品出厂整个食品链控制的可操作的内部检查制度，督促企业采用预防性原则对生产过程中可能出现的风险进行监控和检查，并对检查结果记录，形成良好的企业内部自律行为。
3.4跟踪研究出口目地国及地区法规调整
跟踪欧盟、美国、日本等国家地区相关法规变化，联合政府推动企业积极应对技术措施，跨越技术壁垒，发挥检验检疫骨干作用。建议总局、省局要成立各专业技术专家组，及时编译评估研究对策并发布，提醒企业应对技术性贸易壁垒，改变目前各项技术性贸易措施应对或应用“救火式”的散兵作战模式。要建立形成综合应用机制，把综合运用技术性贸易措施能力纳入检验监管能力建设的核心内容。建议总局层面在统一检验检疫工作涉及的技术标准基础上建立标准库，方便一线人员获取。
3.5 提高各级监管人员的业务素质
培训企业第一责任人，主要内容包括食品安全法及实施条例、特别规定、食品违法司法解释和江苏备案规范；企业管理者、质量检验人员、质量管理人员、企业内审员、HACCP小组成员等人员均应该接受培训，内容包括监管流程、法规标准要求等以及将监管部门在监管中发现的问题及试验比对结果及时通报企业，并对典型案例进行分析讲解，提高企业质量管理人员的水平和企业自检自控能力。对食品生产企业中从事制订、评估和修改HACCP计划以及参与HACCP实施过程诸如记录、审查等工作的人员还须接受HACCP 原理，食品安全的危害及预防、GMP及SSOP等内容培训。另外，危害分析技术既涉及专业知识、又涉及化学及微生物危害等相关知识，因此，对企业内部关键人物进行危害分析培训应是食品企业培训的重点。采用约谈、集中培训等方式对问题企业的相关人员再培训。
检验检疫人员培训，既包括一线检验检疫及监管人员，还要增设各级领导干部食品安全培训课程，避免官本位干预违法案件的处理、避免不合理轮岗。
总之，食品安全监管是一项系统工程，要将食品安全风险防范在前，单靠监管部门或企业等任何一方的努力都是远远不够的，必须多管齐下，充分发挥政府、监管部门、生产企业、媒体的力量，在各自的职责范围内群策群力，构建全社会参与的大风险防范机制，推动形成“企业自我约束、行业诚信自律、政府有效监管、媒体正确引导、社会广泛参与” 的食品安全工作大格局。
参考文献
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   食品备案注册登记企业获证后续监管.pdf