以先进的标准体系
倒逼食品行业的供给侧结构性改革
朱光富 王秋成 陈浩文等
（广东出入境检验检疫局）
摘要：本文分析了目前我国和主要发达国家与地区食品安全标准之间的差异，探讨了以先进标准体系倒逼我国食品行业供给侧结构性改革的意义和途径，以标准作为切入点，提出了稳步推进“同线同标同质”工程和加强“同线同标同质”工程后续监管的措施。
为进一步贯彻落实党中央、国务院关于推进供给侧结构性改革的重大部署，加快国内食品质量安全标准与国际标准并轨，国家质检总局、认监委率先在出口食品企业启动“同线同标同质”工程。所谓“同线同标同质”，是指出口企业在同一条生产线上，按照相同的标准生产出口和内销产品，从而使供应国内市场和供应国际市场的产品达到相同的质量水准。
一、“同线同标同质”提出的背景、意义
（一）相关背景及概念的形成
2014年9月，李克强总理在视察质检工作时提出要求，质检总局要发挥职能优势，拿出过硬的措施，促进出口企业在同一生产线、按相同的标准生产内销和外销产品，使供应国内市场和供应国际市场的产品达到相同的质量水准。
根据总理的要求，质检总局、认监委开展试点，探索将供应香港的食品农产品质量安全监管模式复制到境内市场，从而明确提出“同线同标同质”的定义：指出口和内销食品农产品在相同的种养殖基地、果园、和食品加工生产线生产；内外销产品生产过程的管理体系标准按进口国（地区）或国际标准；终产品的产品标准主要按进口国（地区）或国际标准，如国内的产品标准指标高于出口标准的，按国内标准，即产品标准遵循“就高不就低”的原则。
从背景上看，我国进入经济新常态，消费水平提高、消费结构升级，国内外消费者对高质量产品的极度需求，但由于我国与国际上一些发达国家相比在发展阶段和发展水平上存在差距，客观上长期存在着内销产品与出口产品的标准差异，部分产品的国内标准相对国际标准偏低，导致国内市场与国际市场存在一定程度的“质量高差”。这种情况越来越不适应国内消费需求和消费水平不断提升的现实，导致国内中高端消费需求在国内市场得不到满足，也就是有效供给和中高端供给不足，导致“消费外溢”现象，出现了国内消费者到国外市场抢购的风潮。因此，让出口食品企业按照“同线同标同质”的要求生产内销产品，满足国内市场消费需求，解决食品供给侧矛盾，已成为迫切的需要。
从国际上看，近两年来，受国际国内经济大环境的影响，原料、劳动力成本上升，日元、欧元等主要出口市场货币贬值，造成我出口市场萎缩，利润空间受到挤压，出口下行压力不断加大。在这种形势下，出口食品企业调节市场结构显得十分必要，由专供外销转向国内外市场并举，以一个标准统筹国外国内两个市场，通过提质增效缓解成本上涨压力，提高产品附加值和知名度；通过认证和采信出口备案等手段，实现优质优价，占领国内中高端消费市场，让国内消费者也能享受到与国际市场同质的产品，通过这种方式，复制出口食品的生产监管模式，带动和提升国内食品的质量安全和生产监管水平。
（二）意义：
“同线同标同质”工程对倒逼食品行业的供给侧结构性改革意义重大。一是“同线同标同质”工程关系质量强国战略。多年来，检验检疫部门发挥职能优势，指导帮助出口企业建立完善的质量安全管理体系，不断提升产品质量安全水平，出口食品农产品的质量安全水平达到进口国的标准要求。实施“同线同标同质”工程关系到质量强国战略，有力促进内销产品质量安全得到全面提升。二是有利推动食品行业供给侧结构性改革。通过开展“同线同标同质”工程，让消费者在家门口就能买到与出口一样质量安全的食品，使消费者买得放心、吃得安心，以满足消费者差别化的消费需求，拉动内需，推动国内食品消费的供给侧结构性改革。三是有利于提升国内食品安全整体水平。通过实施“同线同标同质”工程，将出口食品的生产和监管模式复制到内销食品，建立健全食品安全管理体系、追溯体系和食品安全防护体系，通过企业的自律、第三方认证、政府推动，实现从农田到餐桌全过程有效监控。同时，通过示范企业的带动作用，推动国内食品生产和监管模式逐步与国际接轨，带动国内食品安全水平的整体提升。
（三）实施的现实条件：
“同线同标同质”一般要符合三个条件：一是企业获得出口备案注册资格并有实际的出口业绩；二是企业自我声明投放内销市场的产品“同线同标同质”；三是加工企业需获得HACCP认证(危害分析与关键控制点)。三个条件保证了内销产品在出口监管模式下完成生产，且产品标准遵循“就高不就低”的原则，使“同线同标同质”食品接受最严荷标准要求。
检验检疫系统对出口食品建立了一整套严格规范的出口食品质量安全监管体系，包括出口食品企业备案、日常监管、监装查验、口岸检验检疫等等，并与各国主管部门保持密切的沟通合作，形成了全过程的监管链条，出口食品在生产标准、设施条件和监管程序等方面都更加严格，从而保证了出口食品的高品质。
质检总局根据“政府引领推动，市场化运作”的原则，组织建设了出口食品企业“同线同标同质”信息公共服务平台，该平台以政府引导，吸收符合“同线同标同质”要求的出口企业登录，不收取任何费用，公益性为企业发布产品信息和相应的实体店和网店信息。公共平台同时向相关商务服务平台开放相关数据信息，以便商务服务平台招商和注册备案认证信息自动校验，既方便企业对接商务交易公共服务平台，也方便消费者选择购买。
二、我国食品安全标准现状分析
（一）我国现行食品安全标准实现“同标”的现实差距
采用相同标准在“同线同标同质”工程中具有承上启下的重要作用，既对同一生产线上的各个流程工作进行规范指导，又是同一品质产品得以实现的保证，同时对是否达到品质相同进行检验。但是我国的食品安全国家标准的发展和实施与发达国家相比，还存在较大差异。实施“同线同标同质”工程，要找出存在的主要差异，对差异产生的原因进行分析，提出减少和消除差异的解决方法。
总体而言，国际组织和发达国家的食品标准体系较中国更为先进，主要表现在以下几个方面：一是标准种类齐全；二是标准科学、先进、实用；三是标准与法律法规结合紧密，执行有力；四是制定标准的目的明确。我国的食品安全国家标准在以下三个方面还与之存在一定差距。
1.国家对食品安全标准的管理。从发达国家和地区的食品安全法律法规整体框架来看，多数国家并没有将食品标准作为一个独立体系单独管理，大部分国家均将食品安全标准的内容融合在食品安全法规中。在美国并没有食品安全标准的概念，美国对食品的管理主要通过法律和法规来实现，美国联邦法规（CFR）基本涵盖了所有食品，为食品安全制定了非常具体的标准以及监管程序。产品标准独立于基础法规，美国各部门对食品的管理按照食品类别划分，USDA负责肉、禽、蛋制品的食品安全，FDA负责其他产品的管理。但不管是USDA还是FDA，在CFR的产品标准中仅规定了产品定义、产品规格要求，配料要求、分析方法、标签等内容，美国的食品产品标准与基础法规，即通用要求是相对独立的，产品标准仅规定了产品特征性指标，而各类产品中食品添加剂的使用、污染物及微生物指标的控制和管理则需要分别遵守其他相应法规的要求。
在欧盟，同样也没有明确食品安全标准的概念，欧盟法规（EC）NO 178/2002作为食品立法的一般原则，确立了从农田到餐桌全面管理的总体目标和风险评估的原则。生产过程管理与终产品限量指标双重控制，欧盟对食品卫生的控制通过完善的食品卫生规范结合终产品中微生物检验来完成。如欧盟通过法规（EC）NO 1441/2007规定了食品终产品及特殊产品中微生物限量标准。欧盟对污染物的管理同样也在理事会法规315/93/EC规定三项基本原则的提前下，通过法规（EC）NO 1881/2006规定了污染物各项限量指标。欧盟这种过程管理和终产品限量要求双重控制的模式更好地保证了欧盟领域的食品安全。
我国按照《食品安全法实施条例》要求对食品安全国家标准单独列出，标准制修订程序由卫生部负责制定，国务院卫生行政部门应当选择具备相应技术能力的单位起草食品安全国家标准草案。食品安全国家标准委员会审查通过的标准，最终由卫生部批准、国务院标准化行政部门提供国家标准编号后，由卫生部编号并公布。
2.标准体系的类型和构成。
西方发达国家的标准体系以通用标准为基础、产品标准为辅。以欧盟为例，其内部对各类产品的管理通过颁布委员会指令的形势来规范，如食糖（2001/111/EC）、蜂蜜（2001/110/EC）等，在绝大部分的产品指令中规定了产品的名称及特点标签要求、可使用的原料及要求等，而并未规定通用法规中已经规定的微生物、污染物、食品添加剂使用等限量要求。欧盟委员会最新的管理思路，对食品安全的管理将倾向于通用法规标准，最近几年欧盟也没有再新发布关于产品标准的指令，从侧面印证了欧盟对食品安全的管理主要依靠通用法规的管理方式。
目前我国的食品安全标准通用性标准较少，产品标准和限量标准较多。我国的食品安全标准根据制定标准的主体进行分类，包括国际标准、区域标准、国家标准、行业标准、地方标准和企业标准；其中国家标准为强制执行标准。在国家标准中包括以下几个方面：（1）食品相关产品中的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康物质的限量规定；（2）食品添加剂的品种、使用范围、用量；（3）专供婴幼儿的主辅食品的营养成分要求；（4）对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求；（5）与食品安全有关的质量要求；（6）食品检验方法与规程；（7）其他需要制定为食品安全标准的内容；（8）食品中所有的添加剂必须详细列出；(9) 食品生产经营过程的卫生要求。由上述内容可以看出我国的食品安全标准包括了技术标准、管理标准和工作标准。就目前我国已制定公布的303部食品安全国家标准来看，多为产品安全指标和限量指标，其中包含了乳品安全国家标准、真菌毒素限量、农兽药残留、食品添加剂和营养强化剂使用、预包装食品标签和营养标签通则等，覆盖了6000余项食品安全指标。
3.具体标准指标比较。以铅为例，CAC标准中薯类、畜禽肉、、鱼类、乳等食品中铅限量指标分别是0.1mg/kg, 0.1mg/kg, 0.3mg/kg,0.02mg/kg,而我国相应的铅限量分别为0.2mg/kg, 0.2mg/kg, 0.5mg/kg,0.05mg/kg，标准明显低于CAC标准。日本的“肯定列表制度”被认为是最为严苛的限量标准，肯定列表制度主要内容是两个限量即暂定标准和一律标准，暂定标准即是当前通用农药、兽药、及饲料添加剂都设定了新的残留限量标准；一律标准即是对尚不能确定“暂定标准”的农药、兽药、及饲料添加剂都设定为0.01mg/kg,“肯定列表制度”共涉及256种食品，810种化学品，包括56562项限量标准，其中暂定标准45734项，正式标准10828项，农药残留限量标准47459项。我国食品及农产品的农药残留项目限量均按照GB 2763-2014《食品安全国家标准 食品中农药最大残留限量》执行，该标准规定了387种农药3650项的最大残留量限量，种类尚不足日本肯定列表中规定的十分之一，反映出我国在食品及农产品的国家安全标准的具体指标方面仍须跟踪发达国家，并从我国实际情况出发完善国家标准。
（二）内外标准存在差距的主要原因。
我国经济曾长期处于低水平发展阶段，生产技术和居民消费要求都与西方发达国家差距较大，部分产品的国内标准相对国际标准偏低，导致国内市场与国际市场存在一定程度的“质量高差”。除了经济发展水平、科技发展能力、社会消费价值观等现实状况外，我国国家食品安全标准自身也存在不少问题：
1.标准体系缺乏协调统一性。根据我国标准化法的规定，国家标准、行业标准、地方标准和企业标准分别由国家标准化管理委员会、国务院有关行政主管部门、各省市标准化行政主管部门和企业进行制定。这种多部门、各地方缺乏协调统一制定标准的方式形成了一个相对松散的食品标准体系。我国这种相对松散的标准体系很容易出现标准与标准之间的矛盾、交叉、重复、空白的现象。
2.标准更新速度过慢。据统计，在我国现有的近6000项食品及相关标准中，标龄在5年以上的占了一半以上，标龄在10年以上的占了1/4，个别的标准甚至已经超过20年未作修订。随着我国国民经济的发展速度日益加快，标准的修订周期一般以4到5年才较为合理，10年乃至20年得不到修订的标准，其适用度必然会下降，进而严重影响食品标准的有效性。2010年3月26日，有关部门对原有标准进行修改后发布了乳业新国标GB19301-2010《生乳》，新标准将生乳中乳蛋白含量从原标准的2.95%，降到了2.8%，标准的放宽充分考虑了我国乳品行业现阶段的实际情况，确保了标准的实用性。除了乳业中已经爆发的三聚氰胺事件，其他类食品的标准老化带来的危害也不容忽视，制修订更多的适应现阶段食品行业现状的新标准，已经刻不容缓。
3.强制性标准的法律位阶不够明确。我国现行食品标准根据效力将国家标准、行业标准分为强制性标准与推荐性标准，但现行法律对强制性标准的法律性质、效力来源与法律位阶均未作规定，导致强制性标准无法融入现行法律效力等级体系，且其指定程序并不具有行政法规或者规章的严格程序，一方面致使强制性标准的实施效力打折，另一方面其制定过程的民主性、透明性与公开性不能得以保证。
4.食品安全检测标准数量和水平有待提高。按照最严的要求制定修订农兽药残留的限量标准，截至目前已制定了5724项农药兽药残留限量标准和932项检测方法国家标准，基本上覆盖了我国大宗农产品和常规农兽药的品种。但是仍然存在突出矛盾，一是标准数量仍然偏少，一些农产品还存在着标准缺失的问题。二是标准的使用率不高，按标准生产缺乏有效激励。三是我国的检验检测水平仍然比较低，很少有检测机构可以达到超痕量分析水平，对伪劣假冒产品特别是恶意掺假产品的辨别能力较差，且难以满足大批量产品检验及产品的快速通关检测需要。目前还有16个省份食品检验资源尚未划转或者划转不到位。全国食品药品监管系统内承担食品检验职能的921家检验机构，有一半左右尚未取得食品检验机构资质。
三、完善食品标准体系，推动“同标”的现实措施及途径。
经过近30年的发展，我国的标准化工作已经取得很大进展，标准框架已经基本建立，各个领域尤其是食品领域的标准制修订备受关注。为进一步完善食品标准体系，完成国务院和质检总局加快实现“同线同标同质”的要求，在实现“同标”方面我们还需在如下领域开展工作：
（一）积极参与国际卫生标准制定工作。
把研究、采用、转化国际食品法典标准建立在科学验证和风险分析的基础之上，即不随意等同采用国际食品法典标准，又不任意提高或降低采用国际食品法典标准的要求，增强采标的科学性和适用性。目前我国是国际食品法典委员会农药残留和食品添加剂两个委员会的主席国，要抓住机会充分表达中国有效述求和声音，在世界贸易组织、世界动物卫生组织、国际植物保护公约等国际组织中的标准制修订中发挥更加重要积极的作用。
（二）开展标准整合，构建科学合理的食品安全标准体系。
为进一步加强食品安全监管，保障群众健康，国家卫生计生委依法履行食品安全标准职责，2013年起，会同相关部门，利用三年时间牵头完成了清理整合现行食品标准的任务。食品标准清理涵盖以往近5000项食用农产品质量安全、食品质量、食品卫生等标准。除将千余项农兽药残留相关标准移交农业部门清理外，经研究论证，提出其余3千余项标准继续有效、废止或修订、整合为食品安全国家标准等清理意见，确定整合415项食品安全标准。目前国务院卫生行政部门已基本完成了食品安全国家标准的整合工作，已发布683项食品安全国家标准，加上待发布的400余项整合标准，初步构建起符合我国国情的食品安全国家标准体系，包括通用标准、产品标准、经营规范、检验方法四类，涉及上万项安全指标和参数，基本覆盖了从农田到餐桌的食品生产加工各个主要环节及食品安全控制要求。
（三）发挥企业主体责任，制定和践行高标准。
作为企业的长期战略目标，制定高于国家标准、具有自身优势和特色的企业标准对于促进产品质量的持续提高十分必要和重要。“同线同标同质”，产品标准是核心。内销产品的品种和工艺却可以参照出口标准的要求进行研发和改进，率先制定较高企业标准，促使自身提升的同时带动这个行业标准的进步，从而提高产品质量安全、附加值和技术含量，拓宽产品的适应市场范围，扩大内销品牌的知名度。
四、发挥政府主导作用，整合政策力量推进“同线同标同质”。
国家质检总局、国家认监委等政府机构在推进“同线同标同质”的工作中应发挥主导作用，整合和推动各方力量，建立健全企业产品信息查询平台，鼓励商业企业建立商务平台，落实注册和监管职能，保障参与“同线同标同质”进程的企业的信誉度，为企业盈利创造条件，促进此项工程进入良性循环。
（一）探索完善“同线同标同质”产品的有效监管模式。
按国家有关规定，食品药品监督管理部门依照法对食品生产经营活动实施监督管理；食用农产品由农业主管部门监督管理；检验检疫部门对进出口食品安全实施监督管理。“同线同标同质”产品首先是在国内销售，必需接受食品药品监督管理部门、农业主管部门监督管理。但由于为出口企业生产，生产厂的管理标准和产品标准必需满足出口目标国要求，而对国外相关政策和标准的研究上，检验检疫部门有关丰富经验并取得显著成果。在运行初期，质检总局应当争取食药总局、农业部支持，在出口内销“同线同标同质”食品农产品质量安全和认证监管领域形成部门间联动监管机制，减少和避免重复监管。在长远规划中，应争取由质检总局、食药总局、商务部、农业部、供销合作总社等部门联合发文，或积极向国务院报告，争取国务院下发相关指导意见，指导地方政府、相关部门、商务机构等共同推动食品出口内销“同线同标同质”。
（二）加强对“同线同标同质”企业的政策性扶持
出口退税是一种政策制度，是根据我国国情、参照国际通行的做法而制定的促进出口的有力措施。从1985年开始，我国出口退税政策经历了多次调整，这些调整对外贸出口和国内宏观经济产生了重大的影响。出口退税政策对我国外贸出口的扩大、国民经济的发展起到了十分重要的正向作用。对“同线同标同质”扶持，也可参照出口退税政策。经调查，由于管理标准和生产标准的高要求，出口企业在生产过程中，管理成本和原料成本的投入会比内销企业高20%以上。只有发挥政府引导作用，矫正要素配置扭曲，参照出口退税标准给予“同线同标同质”企业补贴或结构性减税等倾斜性政策支持，扩大有效供给，“同线同标同质”产品才能立足国内市场。同时，相关的倾斜性政策亦能促进出口食品生产企业统筹国内外市场，最大限度地将剩余产能释放出来，在充分保证出口供应的基础上，提升国内食品供给质量，满足国内消费者日益增长的个性化、差异化需求。
（三）加大对“同线同标同质”监管机构的财政支持。
来自国家认监委的数据显示，目前经检验检疫部门备案的供港蔬菜种植基地529个57万余亩；供港冰鲜畜禽肉备案饲养场229家，供港食用禽蛋及蛋制品备案养殖场147家；在各级检验检疫部门的严格监管下，现在供港食品的安全率达到了99.99%以上；我国出口到日本的食品农产品，比欧美出口到日本的相关产品合格率普遍要高。我国出口食品之所以取得如此骄人成绩，除了有一套成熟高效监管系统外，离不开国家财政支持。据了解，目前出口食品企业从备案、日常监管、监装查验、口岸检验检疫等，所有费用都由国家财政支付，无需生产企业负担。而对出口企业内销的“同线同标同质”产品，就无法纳入国家财政预算了。为确保“同线同标同质”产品监管享受到出口食品监管的同等待遇，就需要国家财政拔出专项资金，支持出口食品企业“同线同标同质”信息公共服务平台建设，保障监管部门对食品农产品认证监管和认证产品监督抽检经费，这样才能确保“同线同标同质”产品的监管不减质、不走样，真真正正的做到“同线同标同质”。
五、后续监管风险与防范
符合条件的内外销“同线同标同质”产品包含对企业、认证机构、公共服务平台的要求，上线“同线同标同质”平台的企业和产品在后续监管过程中可能存在的风险，主要包括：出口食品生产经营者是否能切实落实食品安全主体责任；管理体系中是否具备真正有效的溯源系统；认证机构后续监管是否有力；各职能部门之间能否有效协同联动;网络食品交易第三方平台提供者和入网食品生产经营者能否做到符合网络食品安全监督管理要求;第三方服务平台能否保障平台上提供的信息真实、有效等。对于上线“同线同标同质”平台企业和产品的后续监管，具体如下：
（一）落实食品安全主体责任。
有关部门应加强监督食品生产经营者落实食品安全主体责任，食品生产经营者应当保证生产销售的食品符合法律、法规规定以及食品安全标准的要求。食品生产经营企业应当建立严格的生产经营质量管理体系，实现食品质量安全信息可查询、来源可追溯、过程可控制、责任可追究，确保生产销售的食品符合食品安全标准和有关规定要求。出口企业应严格履行符合出口食品生产企业卫生要求和进口国(地区)要求的自我声明的承诺，上线“同线同标同质”平台企业应履行通过自我声明承诺按“同线同标”要求生产内销产品。
（二）加强认证机构管理，引导第三方HACCP认证。
发挥检验检疫备案注册和认证监管职能作用，指导出口食品企业按照HACCP体系等要求进行技术改造和管理升级，完善硬软件设施，引领质量提升。认证监督管理部门要积极指导和督促第三方认证机构依法依规实施认证，充分利用和发挥第三方认证认可力量协同治理机制，加强食品农产品认证活动监管与出口食品生产企业备案监管联动。
认证机构应依法加强对获证企业实施监督审核和跟踪调查，根据获证组织及体系覆盖产品的风险，合理确定监督审核的时间间隔或频次。认证监管部门应强化对认证机构的管理，从严审核新认证机构资质，提高行业准入门槛；加强对HACCP认证人员的培训和注册管理，增强认证人员业务能力；根据专项监管要求和相关的风险预警信息对获HACCP认证企业进行专项检查；预防和发现认证机构后续监管跟不上的的问题，及时曝光对有关认证机构违法行为的处罚案例。
（三）强化部门协同联动，完善市场监管体系。
《食品安全法》规定了国务院各有关主管部门按照各自职责分工依法行使职权，对食品安全分段实施监管的监督管理体制。“同线同标同质”企业涉及国内、国外两个市场，要求各职能部门明确监管职责，以改善事中、事后监管，强化部门协同联动，完善市场监管体系，认证监管部门做好认证机构许可后续市场监管工作，食品药品监督管理部门加强网络食品安全监督管理。认证监管部门与市场监管、食药监管等部门之间建立风险交流合作，使监管结果互通，风险信息共享。
（四）加强监督管理，规范第三方服务平台行为。
认证监管部门与食品药品监督部门协同联动，定期对上线第三方服务平台的“同线同标同质”企业及产品进行抽查，对违反食品安全法律、法规、规章或者食品安全标准行为进行查处。
第三方公共服务平台应采取有效措施保障平台上提供的信息真实、有效，应对进入平台的出口食品企业是否满足“同线同标同质”的条件进行核查。由获证企业、认证机构、第三方平台和监管部门共同建立并持续维护的一个有效的可追溯信息系统，可用于向相关方提供公开的查询途径
建立多层次的有效监管制度，除了监管机构、认证机构的持续性检查外，社会性的监管力量也较需进一步完善，理顺从上到下的监管分工模式，细化监管机构职责，在强化官方对认证机构、认证人员和认证企业管理的同时，积极鼓励其它机构团体、行业协会参与“同线同标同质”企业和产品的监督，加强出口食品企业行业诚信自律，引导实施内外销“同线同标同质” 的企业共同维护产品形象和市场信心，消费者进一步增强权益保护意识；畅通社会投诉举报渠道，公开公布微信、微博、网站、12365专线等政府服务平台，接受公众投诉举报，鼓励正常的投诉举报行为，让企业同行、社会公众对生产企业进行监督；建立投诉举报接受、调查、处理的完整程序，对投诉举报进行追踪调查处理；开展舆情监控，对各类媒体有关出口食品企业内外销“同线同标同质”的报道进行监控，对反映企业、机构等存在问题的，实施调查、追踪和处理。
参考文献：
《中国食品安全现状、问题及对策战略研究》
《中国食品安全发展报告2015》
《 国际贸易食品安全标准的争端研究》
《中外国际贸易食品安全标准的比较研究》