加拿大HACCP体系建立和实施的宏观政策及管理状况

 吕 青   青岛出入境检验检疫局

 

【摘要】 HACCP(危害分析和关键控制点)已经成为食品安全的代名词。他山之石可以攻玉，研究国外对HACCP体系建立和实施的宏观政策及管理状况，可以为我国完善和改进HACCP体系建立和实施的宏观政策及管理状况提供可借鉴的有益经验。本文就加拿大的相关情况进行了分析研究。

 

【关键词】HACCP体系 建立 实施 宏观政策 管理状况

 

前言

 

HACCP是对食品安全危害加以识别、评估以及控制的预防性体系。当传统的终成品微生物检验控制不能确保食品安全性的情况下，一种全面分析食品状况，预防食品不安全的体系----HACCP，也就应运而生。近30年来，HACCP已经成为国际上共同认可和接受的可用于确保食品安全的体系。各国食品政府管理机构和消费者对食品安全的普遍关注和食品源疾病的持续发生则促进了HACCP体系官方宏观政策的建立和食品安全状况的改进。

 

加拿大HACCP体系建立和实施的宏观政策及管理状况

 

1 HACCP体系建立和实施的宏观政策------政府管理机构

 

     加拿大作为英联邦的成员，受英国的政治思想影响，继承了英国的立宪君主制和议院内阁制。加拿大的国家结构形式是联邦制。国家元首是英国国王。国家元首的权利具体由英王任命的总督（联邦）、副总督（省）作为英王的代表行使。总督、副总督的权力是象征性的，实际上联邦总理（在省是省长）掌握政治实权。联邦议会分为上院和下院，议会下院议员通过直接选举产生，共有295名；上院议员由联邦总理指定，共有104名。几乎所有的法案都要提交下院讨论通过。上院对下院通过的法案可以行使修改、否决权，但是这种情况基本上没有发生过。联邦政府总理由议会下院中第一大党的领袖出任。联邦政府行使联邦行政权。联邦总理从议会下院和上院的议员中挑选阁僚，从下院议员中任命辅佐部长的政务次官。此外总理还可以指名或者任命驻外大使、联邦最高法院的法官以及一些主要省的法院的法官、高级公务员、政府机关及其他有关组织的负责人。在制定联邦政府政策方面，联邦总理有很大的自由决定权（但是一般情况下联邦总理需要先和阁僚协商）。加拿大的司法机关由联邦法院和省法院组成。联邦最高法院不仅是联邦法院的终审法院，而且也是省法院的终审法院。

加拿大政府的部门共有19个部，每个部都是根据法律设立的。
　　为了改善行政服务，降低行政服务成本，加拿大联邦政府设置了包括加拿大食品检查署（Canadian Food Inspection Agency CFIA）在内的7个专门负责食品检查等特定行政服务的执行机构。各执行机构根据法律设立，受会计检查院的监查。各执行机构有义务通过有关的部长向议会下院报告工作。

加拿大联邦由10个省和2个地区组成。

加拿大食品安全采取的是分级管理、相互合作、广泛参与的模式。联邦、各省和市政当局都有管理食品安全的责任。在联邦一级的主要管理机构是加拿大健康部(Health Canada)以及农业部(Agriculture and Agri-food)下属的食品检验署(CFIA)，与其他部门相互合作，各司其职。

1.1加拿大健康部

负责制定所有在加拿大出售的食品的安全及营养质量标准，制定食品安全的相关政策；负责《食品药物法》中与公共健康、安全和营养有关的条款；评估CFIA与食品安全有关活动的有效性[1]；制定食品健康和安全政策；进行食品风险评估，以及有关物理、化学、微生物污染、天然毒素、食品添加剂的评价；进行新型的和转基因食品的安全评估；批准食品添加剂和兽药的使用；害虫管理署制定在加拿大出售的食品中农药的最低残留量。

1.2 食品检验署(CFIA)

农业部下属的食品检验署负责管理联邦一级注册、产品跨省或在国际市场销售的食品企业，并对有关法规和标准执行情况进行监督，实施这些法规和标准。

加拿大食品检验署是加拿大联邦政府最大的监管机构，97年4月成立。食品检查署将农业部、健康部、渔业海洋部、工业部等管辖的食品检查、动物、植物卫生检查的职能合并行使。这样作的目的是为了促进行政机构的职能趋于合理化。由于该署的设立，与食品检查相关的业务，通过一个窗口全部办理。大大地方便了国民，同时将食品检查的费用降低10％。

CFIA的使命有三项，即提高联邦一级食品企业的食品安全、保证动物的健康和福利、保护植物资源基础。其中提高加拿大的食品安全水平、保护加拿大消费者的健康是其最重要的职责。CFIA直接向农业部长报告，提供所有与联邦食品安全有关的服务，主要是对在联邦注册管理的食品生产者、制造商、经销商和进口商进行监督，以核实其产品是否能够满足安全、质量、数量、成分、同一性以及操作、加工、包装、标签的标准。如果加拿大与其他国家间有相互的食品检验认证协议，CFIA还向出口食品颁发证书，以证明这些食品达到了这些进口国的有关要求。CFIA的一线检验员、兽医和科学家的日常工作涉及到对肉、蛋、奶、鱼、蜂蜜、水果、蔬菜及其加工品等食品进行检验，对动物屠宰和加工企业进行食品安全检验；促进和推广HACCP基于科学的食品安全管理方法；在发生食品安全紧急情况和事故时，及时地以适当的方式做出反应；满足其他国家的食品安全要求，并与其他国家政府合作，制定共同认可的食品安全操作方法和程序；规范食品标签，制止各种误导性的市场行为；对不符合联邦法规要求的产品、设施、操作方法采取相应处罚措施，甚至追究法律责任等。CFIA总共约有5500多名训练有素的雇员，其中包括检验员、食品安全专家、兽医、农艺师、生物学甲、化学家、系统专家、科研人员、实验室技术人员、通信联络专家、金融财政人员和助理人员。总部设在渥太华，在全加拿大有四个区域办公室，即大西洋、魁北克、安大略和西部办公室。还有18个地区办公室，185个现场办公室和数百个工厂办公室。此外，CFIA还有21个实验室和研究室[2]。CFIA的最终目标是食品安全状况能够百分之百满足所有联邦法规的要求。为了实现其目标，CFIA采取的主要措施有：与产业界合作，建立和采用更为科学的管理规范；进行检验和测试，以评估与法律和规定的一致性，并采取强制行动以取得一致性，包括查封、移交、召回产品；在必要的时候，采取法律行动，包括征收管理罚款和起诉。其中，与产业界合作，建立和推行更为科学的管理规范，作为一种预防性的措施，具有重要的意义，倍受青睐。

1.3加拿大边境服务署（Canada Border Services Agency）

成立于2003年12月，整合了海关检查、情报、移民部的禁令和执行计划及加拿大食品检验署的边境进口检验工作。负责确认高危人员及货物。

1.4加拿大环境部(Environment Canada EC)

加拿大环境部所辖的加拿大野生动植物服务处负责实施濒危野生动植物种国际贸易公约。负责濒危野生动植物种国际贸易公约控制公约中列出的各类动植物物种（及其产品），例如某些种类的海豹的进出口和中转。

1.5外交事务和国际贸易部(Foreign Affairs & International Trade)

为进出口管制清单上的货物发放许可证。负责受进口管制的食品：鸡、火鸡、用于孵化幼鸡的鸡蛋、雏鸡、带壳的鸡蛋、鸡蛋产品、奶酪、黄油、植物黄油、冰激凌、酸奶、其他奶制品、小麦及其制品、来自非北美贸易协定国家的牛肉、食用小牛肉。

1.6 加拿大渔业和海洋部(Fisheries & Oceans Canada FOC)

审批作为水产品进口的含内脏的三文鱼、人工养殖的鳟鱼及活三文鱼类鱼子的进口许可证等。  

1.7 加拿大计量部(Measurement Canada)

实施重量和计量法；为按计量单位出售的商品制定净数量要求；适用于面向商业或机构的食品、零售中的大宗商品及有售货员售卖的商品。

1.8省和地区政府

负责公共健康问题，其中包括省内加工、生产和出售的食品；专注于食品服务和零售业。

省级政府的食品安全机构提供在自己管辖权范围内、产品本地销售的成千上万的小食品企业的检验。

市政当局负责向经营最终食品的饭店提供公共健康的标准，并对其进行监督。

政府要求农民、渔民、食品加工者、进口商、运输商和零售商根据标准、技术法规和指南来生产、加工和经营。家庭、饭店和机构食堂的厨师则要根据食品零售商、加工企业和政府提供的指南加工食品。

此外，大学，各种专门委员会，如加拿大谷物委员会、加拿大人类、动物健康科学中心和关扶大学(University of Guelgh)等机构也参与食品安全的工作。

 

2 HACCP体系建立和实施的宏观政策------法律法规

 

   HACCP法规同时适于管理国产食品和进口食品，加拿大现行的HACCP体系的法律法规制定如下：

2.1 1992,CFIA对国内销售的和出口的水产品生产企业实施强制的质量管理计划(Quality Management Program ) ［3］，该计划在国际上首创运用HACCP原理对食品实施强制性检查。计划要求加拿大所有联邦注册的水产品生产企业在CFIA的监管下，建立和执行厂内的QMP控制计划。该计划于1996-2000年重新进行了设计，与法典委员会的HACCP原理全面一致。

   2.2 1999.12.7，CFIA发布了政府工业公告［4］，在联邦注册的肉禽加工企业中强制实施HACCP。

     2.3 2000.8.8，CFIA发布了《Requirements and Examination Procedures for Imported Fish (进口水产品的要求和检查程序)》［5］，该项规定要求罐藏和即食水产品首次进口时和（或）随后产品、加工或供应人发生变化时，进口商必须取得和保存产品加工控制的记录资料供进口审核。进口商可以使用供应人的HACCP计划，计划要能足以证明产品符合加拿大的卫生和安全要求。对于罐藏水产品，HACCP计划档案必须至少包括热力杀菌控制和容器密封标准； 对于即食水产品必须至少包括作业、包装和加工控制。

   2.4 2001.2.1， CFIA发布经修改的《FSEP Implementation Manual(FSEP实施手册) 》［6］，手册共4卷，第1卷叙述一般政策；第2卷叙述HACCP模式的制订，第3卷叙述了HACCP模式的应用，第4卷叙述了FSEP操作准则，用于帮助CFIA人员和生产企业正确执行FSEP。FSEP实施手册的制订为加拿大逐步实施以HACCP理论指导下的统一的食品安全强化计划打下了法规基础。

 2.5 2001.2.7， CFIA发布《FSEP HACCP Generic Models(FSEP HACCP通用模式)》［7］，共包括肉禽类(含屠宰)17个，加工食品(果蔬类、蜂蜜类、枫糖类)6个，乳品类4个。通用模式为生产企业建立HACCP体系提供了帮助和参照，为进行体系官方验证提供了指导。FSEP HACCP通用模式制订为加拿大实施以HACCP理论指导下的统一的食品安全强化计划打下了技术基础。

    HACCP体系法规/标准分析，可列表如下:

 

 

HACCP体系建立和实施的宏观管理状况

 

3.1不断完善食品安全体系

健康部按照《食品和药物法》制定了《Good Manufacturing Regulations for Food(食品良好制造法规)》，其中包括了遵循HACCP原理对食品生产实施控制的要求。健康部也已制定了大量特定食品的标准，这些标准向食品工业界和政府管理官员提供了指南和解释，以便使食品生产能符合法规的各项特定要求。

目前，加拿大实行了三套以HACCP原理为基础的计划：水产品企业实施质量管理计划（QMP），对肉类、乳制品、蜂蜜、枫糖浆、果蔬产品、蛋和蛋制品等生产企业实施食品安全强化计划（FSCP），在农场的食品生产环节实施农场食品安全认可计划（OFFSRP）。

 3.1.1质量管理计划（QMP）

食品检验署的质量管理计划(QMP)是一个基于HACCP原理的计划，1992年2月在国内销售的和出口的水产品生产企业强制实施。该计划在国际上首创运用HACCP原理对食品实施强制性检查。计划要求加拿大所有联邦注册的水产品生产企业在CFIA的监管下， 建立和执行厂内的QMP控制计划。为了更好的与国际接轨，该计划于1996-2000年重新进行了设计，与法典委员会的HACCP原理全面一致。现在有500多家水产品企业注册。质量管理计划使用HACCP原理确保食品的安全生产，提供加拿大生产的水产品安全和健康的保证。同时也包括了某些非安全要求，包括水产品质量和联邦法规要求如标签。这个计划的实施体现了CFIA与产业界的成功合作，CFIA因此也在国际上被广泛承认为在食品产业中强制执行以HACCP为基础的管理系统的领导之一。

    书面的QMP计划提及的七个要素：1.管理层的作用和责任；2.产品和加工的信息的背景；3.前提计划；4.法规行动点计划；5.HACCP计划；6.QMP计划的验证和维护；7.记录保存。

3.1.2食品安全强化计划（FSEP）［8］

1986年，加拿大内阁会议要求加拿大农业部同其他食品检验联邦机构（加拿大健康部、加拿大海洋渔业署、加拿大消费者事务部）密切合作，加强食品安全控制。各联邦机构一致同意在HACCP原理的基础上建立联邦最低的卫生和安全标准， 并将其运用于联邦注册的和非注册的食品生产企业。1989年，加拿大国家各联邦食品生产管理和检验机构着手制订食品安全强化计划（FSEP），鼓励采纳国际公认的HACCP原理，以确保所有食品安全计划的一致性和减少对终成品检测的依赖。1991年，加拿大政府制订了《The Food Safety Enhancement Program(食品安全强化计划)》。该计划鼓励、支持所有联邦注册的肉类、乳制品、蜂蜜、枫糖浆、果蔬产品、蛋和蛋制品等生产企业建立、实施并保持HACCP体系。1997年， 加拿大食品检验署成立， 实施FSEP的职责转移到加拿大食品检验署负责。由于目前加拿大联邦法规仅要求联邦注册的水产品生产企业和对美出口的肉类屠宰企业必须执行HACCP体系，其他食品生产企业则是自愿性地实施HACCP。CFIA建议通过FSEP的实行， 所有在联邦注册的肉类加工和冷藏企业都要强制实施HACCP，不管出口与否。产业公报曾宣布要在1999年12月完成，之后又推迟到 2001年元月。而2001年5月的公报又推迟到 2002年5月。

食品安全强化计划(FSEP)虽然在肉类和家禽加工厂实行得比较普遍，但在乳、蜂蜜、鸡蛋、蔬菜水果加工业内也广泛应用。自从该计划实施以来，已经有664个联邦注册的食品企业(总共2003个)提出了认证申请，其中已有327个，即大约半数得到了CFIA的 HACCP认证。企业认证的进度比较节制主要是因为这个过程需要投入大量的资源，CFIA的主要资源用于检查和更新FSEP计划，并为在所有联邦注册的肉制品加工企业强制实施HACCP系统做基础工作。

    CFIA正在对所有取得HACCP认证的企业进行部分或全部的审查，以证实其程序的先进性，HACCP系统与此是否一致，检测 HACCP在实现食品安全目标方面的效度。并在研究和完善有关标准，或采用美国的标准。

   FSEP推动了HACCP系统在屠宰、加工和零售等领域的运用，提供从加工企业门户到最终食品的安全保证。尽管在某些产品的某些环节还没有特定的规划，但HACCP的原理已经或正在这些环节上应用。

　　尽管HACCP在加拿大还没有全面地强制实施，但已经得到了广泛的运用。各省注册的食品企业也在采用HACCP系统。

     FSEP包括厂房、运输和贮存、设备、员工培训、卫生和害虫控制、召回程序等6个前提计划和HACCP的7个原理。

3.1.3农场食品安全认可计划（OFFSRP）[9]

     农场食品安全认可计划是先进的农业计划，涉及从小规模到大规模的农户和生产者、加拿大农业产业界和各个层次的政府部门。其核心内容是CFIA为产业界建立的农场食品安全计划（OFFSP）提供政府认可，是农业政策框架（APF）中的“食品安全和食品质量”部分的关键计划。

     农场食品安全计划是以HACCP原则为基础的，产业界领导的，“自发的”农场食品安全项目。该计划自1997年开始实施，由加拿大农业联合会管理，由加拿大调整和农村发展基金发起，覆盖了从田头／畜舍到屠宰加工企业门户的食品安全问题。它通过联邦政府和产业界的合作，鼓励国内初级产品协会开发战略和必要的工具，以便使生产者在农场的食品生产环节实施与HACCP原理相一致的食品安全措施。

   从农场开始的每个环节都承担起维护食品安全的义务。如在农场上实施的“质量从这里开始”(Quality Starts Here)是一个牛肉安全计划，“加拿大质量保证计划”(Canadian Quality Assurance Program)是一个猪肉安全计划，而“始于清洁，保持清洁”(Start Clean，Stay Clean)则是一个鸡蛋安全计划，“安全，更安全，最安全”（Safe，Safer，Safest）是一个鸡肉安全计划。这些计划保证了食品从农场到加工企业门户的食品安全。

农场食品安全认可计划的实施程序：首先由某个国家产业界协会针对其产品建立农场食品安全计划，CFIA对其农场食品安全计划的从食品安全角度对技术合理性进行审核，即是否依据HACCP原理以促进安全食品的生产。技术审核通过后，生产该农场食品安全计划涉及的产品的加拿大农户将全面实施农场食品安全计划。该产业界协会将进行培训、建立农场评审体系，以及对农场进行评审。农场评审体系建立和农场评审后，该产业界协会向CFIA申请整套计划的认可。通过农场食品安全计划，将在加拿大的每一个农场建立先进的食品安全程序和标准化的安全体系。

3.2 建立HACCP通用模式，协助产业界改造和重组HACCP体系

    作为加拿大最大的基于科学的管理机构，CFIA在促进和推广使用有效的操作规范方面发挥了突出的作用。CFIA制定了一系列规划和创新计划，鼓励产业界采用HACCP，即危害分析与关键控制点(Hazard Analysis Critical Control Point)措施，CFIA协助产业界改造和重组它们的HACCP系统，提供HACCP系统认证，并对执行状况进行核实。使所有的食品法规都在HACCP系统下得以实施，而CFIA的检验员将注意力主要集中在高风险的领域。

为了协助各类企业开发自己的HACCP系统，加拿大食品安全检验局和食品产业界开发了一些通用的模型，这些模型是按产品和加工类型设计的，具有通用性，各个企业可根据自身的特点加以丰富，以适应自己的需要。HACCP系统的开发采用了两个方法，即专家委员会法和先导项目法。前者通过专家委员会开发通用模型，委员会的专家由来自产业界和政府的规划专家组成，每个通用模型都有一个单独的委员会。模型的开发，步骤包括准备和团队的组成、通用模型的开发、同行检查。后者是通过实施先导项目来开发通用模型，即在一个具体的工厂环境下测试通用模型，步骤包括准备和形成团队，运用 HACCP的基本原理并了解实施前的工厂情况，实施HACCP计划，实施后工厂的情况，通用模型的开发，同行的检查。

目前加拿大已经开发出4类26个通用模型。包括肉和禽产品16个，鸡蛋1个，蔬菜、水果、蜂蜜及枫树加工产品6个，奶类4个， 极大地方便了企业HACCP系统的开发。

3.3 多部门、跨行业的食品安全协作

    在2000年9月，为了表明政府对食品安全的承诺，加拿大农业部长宣布了一个在“加拿大调整和农村发展基金”支持下的1140万加元的联邦基金项目“加拿大食品安全调整规划”(CFSAP)。该规划由CFIA管理，并提供科技支持。CFSAP将和食品产业界共同资助以HACCP为基础的食品安全风险管理战略、工具和系统的开发活动，凡是国家级的协会或小组，不管是直接还是间接参与食品的生产、销售、派送和加工，都可以参加这项活动。该规划包括两个阶段，第一阶段集中在食品安全战略的设计和开发活动，第二阶段重点是这些战略的实施。CFSAP是由CFIA和农业部及食品行业的有关人员共同设计的，它对CFIA正在实施的FSEP和QMP具有很好的补充作用。

CFIA向由加拿大农业联合会管理的计划“加拿大农场食品安全计划”(COFFSP)提供科学和技术方面的支持，并进行认可服务。

CFIA对CFSAP和COFFSP计划的参与体现了其持续地改进食品安全的承诺，即从初级产品生产到最终产品零售的多部门、跨行业的食品安全协作，最终实现从农场到餐桌(Farm—Fork)的食品安全管理。

3.4 教育和培训作为HACCP体系管理实施的基础

在加拿大，食品安全被视为是每个人的责任。在食品安全强化计划（FSEP）的前提计划中规定了必须对工厂员工进行培训的要求。CFIA的《HACCP课程指南》提供了进行HACCP培训的途径。加拿大消费者食品安全教育组织还通过互联网向消费者提供如何避免病从口入的信息和知识。加拿大的消费者教育计划是针对消费者的食品安全计划，向消费者提供如何清洗、分割、烹调、冷藏的信息和服务，以及传播HACCP的知识。此外相关大学和各行业组织也对加工者提供相应的培训。

3.5利用政府信息平台确保政策和实施的透明度

加拿大食品检验署的现有的信息网站(http://www.inspection.gc.ca)， 集中地反映了加拿大实施HACCP体系的工作意图， 法规实施的现状和途径。例如，在HACCP信息相关专栏中列出的重要内容有:  

 食品安全强化计划——列出了《HACCP课程指南》、《FSEP实施手册》、HACCP/FSEP认可企业名单 、HACCP通用模式、强制实施FSEP提议

 农场食品安全认可计划——农场食品安全认可计划的内容和进程

  质量管理计划——加拿大质量管理计划简介和质量管理计划的范例

显然， 这些内容反映了FDA的法规专家、技术专家和管理官员在实施HACCP过程中所做出的共同努力。

 综观加拿大的食品安全管理可以发现，由于消费者对食品安全的要求越来越高，加拿大的食品安全管理方法在发生巨大变化，特别是近些年来，其突出特点是在传统的调查、检查、检验的基础上，全面推广基于HACCP原理的预防性食品安全管理办法是其主要的发展趋势。

 

 

 

参考文献:

 

［1］ Canadian Food Inspection Agency. The Canadian Food Inspection Agency:Contributing to the quality of Canadian Life. July 2000 Available at internet site:http://www.inspection.gc.ca

［2］Canadian Food Inspection Agency. Annual Report 2002-2003. Available at internet site:http://www.inspection.gc.ca

［3］Canadian Food Inspection Agency. Quality Management Program Available at internet site:http://www.inspection.gc.ca

［4］Canadian Food Inspection Agency. Industry Communique of December 07，1999. Available at internet site:http://www.inspection.gc.ca

［5］Canadian Food Inspection. REQUIREMENTS AND EXAMINATION PROCEDURES FOR IMPORTED FISH. Available at internet site:http://www.inspection.gc.ca

［6］Canadian Food Inspection. FSEP IMPLEMENTATION MANUAL. Available at internet site:http://www.inspection.gc.ca

［7］Canadian Food Inspection. FSEP HACCP Generic Models Available at internet site:http://www.inspection.gc.ca

［8］Canadian Food Inspection Agency. The Food Safety Enhancement Program (FSEP) Available at internet site:http://www.inspection.gc.ca

［9］ Canadian Food Inspection Agency. On-Farm Food Safety Recognition Program. Available at internet site:http://www.inspection.gc.ca