江苏出入境检验检疫局 赵志胜

 

食源性危害可从农田（或养殖场）就进入食物链（如农药、兽药、工业污染物等），因此，出口食品生产企业在建立HACCP体系时，大都将原料作为关键控制点加以重点监控。而这一关键控制点能否得到有效监控，关键在于监控措施选择得是否得当，而且仅靠企业自身是难以监控到位的。实际上，目前大部分企业主要还是采取要求供方提供官方（或第三方机构）出具的证明性文件，辅以原料使用前的残留指标检测。

近几年发展起来的良好农业规范（Good Agricultural Practice）认证（以下简称GAP认证）是通过制定和发布标准，对种植（养殖）企业（农户）进行符合性评价，实现对种植、养殖全过程的控制。农户（养殖户）按标准进行种（养）植作业，可以消除或把食源性危害降低到最低限度，有效防止危害进入食物链。出入境检验检疫部门作为进出口食品监管的职能部门，为了降低出口食品的风险，也一直在不断研究探索从源头控制出口食品安全卫生质量的措施和手段，逐步对蔬菜（包括输日菠菜）、水产品等产品实施了基地备案制度。

本文就GAP认证的背景、与现有的检验检疫出口食品原料基地备案制度（以下简称基地备案制度）进行对比分析，探讨建立一种政策引导、第三方认证机构实施、政府监督的高效运作机制，从而充分发挥检验检疫的管理职能，提高对出口食品原料关键控制点监控措施的有效性。

 

GAP认证的背景及其作用

GAP认证起源于欧洲，由欧洲零售商协会（Euro-Retailer Produce Working Group）于1997年发起，其目的在于促进良好农业操作的发展。EUREPGAP是欧洲零售商自发组织起来制定的农产品标准，通过第三方的检查认证和国际规则来协调农业生产者、加工者、分销商和零售商的生产、储藏和管理。EUREPGAP自诞生以来一直保持着强劲的发展势头，到2005年11月底，通过EUREPGAP认证的面积达到了745,503公顷，已有62个国家和地区的34586多家农产品生产者获得认证。

良好农业规范已在越来越多的国家和地区推广应用，在国际贸易中的作用也日益显著。我国推广GAP认证引起国务院的高度重视，在《2006年全国食品安全专项整治行动方案》中，将“在14个省、直辖市开展良好农业规范和认证单位创建活动”，作为“狠抓农产品污染源头治理”的重要举措。

GAP认证的作用主要表现在以下几方面：

从根本上降低农业生产中食品安全的风险。

提高农业标准化生产水平，为农产品的生产者提供了一个具有划时代意义的平台，使得他们可以有机会按照本国标准、欧洲市场和非政府组织的农业标准进行生产。

标准中对可追溯性、食品安全、环境保护和工人福利等提出要求，增强了消费者对GAP认证产品的信心。

提高我国常规农产品在国际市场的竞争力。通过GAP认证就等于获得国际市场的通行证，对我国农产品进入国际市场竞争具有重要意义。

 

基地备案制度及其利弊

近几年来检验检疫部门为确保出口农产品的安全卫生质量，在加强出口农产品农兽药残检测把关的同时，致力于构筑出口食品的源头管理体系，实施蔬菜种植、畜禽、水产养殖基地备案登记制度，对生产基地的环境、水质、土壤、种植和用药规范化管理等方面进行综合评价，符合规定的发放备案证书。积极推行“公司＋基地”管理模式和标准化种植模式，提高种养业者的防虫治病知识水平和科学使用农兽药水平，强化农药生产、经营行业管理和行业自律。以江苏地区为例，出口蔬菜种植基地备案企业已到达245个、备案种植基地面积达到24万亩，出口水产品（鮰鱼、对虾）备案养殖基地7个、备案养殖面积达8106亩。

    通过实施基地备案制度：

完善了溯源管理体系，提升了对出口食品安全卫生的控制水平。

强化了对出口食品企业原料基地种植、养殖过程的规范化管理。

实现了从被动检测到预防为主的转变，提高了把关有效性。

推动了农业产业结构的调整，扩大农产品出口。

但基地备案制度存在一些问题和不足：

基地备案制度的法律依据不足。农产品种植、养殖环节的管理应该是农业部门的职责，检验检疫备案制度不能作为强制性的要求加以实施。

增加了监管成本。全国现有出口食品生产企业1万多家，其中江苏就有近800家，而每家企业涉及到的原料供应基地就更多，可想而知备案评审、审批发证、后续监管都要花费大量的人力，实际上现有的人员无法满足需要。

未能与农业部门的监管措施衔接，一是导致监管措施难以到位，如禁用药物的生产与销售控制。二是形成了两个不同的控制体系，搞成内外有别，这就有悖于WTO原则。

备案规范不完善，缺少系统性、完整性和科学性。而且大部分规范是以临时性文件下发的。

 

基地备案制度与GAP认证的对比分析

为更好地理解GAP认证和基地备案制度的实质，我们可以从两者的主体、对象、依据（标准）、实质、结果等方面作一对比分析（见对比表）。

基地备案与GAP认证基本特征对比表

通过对比分析，可以看出基地备案制度与GAP认证的实质是一致的，即是通过备案审核或认证评审，证明对象满足规范（标准）的活动。但与基地备案制度相比，GAP认证具有以下特点：

1．更具公信力。基地备案只是检验检疫部门对出口食品企业原料监管的一种措施，而GAP认证是与国际接轨的一种认证制度，通过GAP认证可以提高客户对产品的信任度。从推进国际贸易发展角度看，GAP认证的作用更加明显。

2．更具效率。基地备案由检验检疫部门组织实施，需要投入大量的监管资源，而GAP认证由具备相应能力的第三方认证机构进行社会化运作，政府部门只要通过制定规则对认证机构的认证评价活动进行监管，就能更有效地达到对出口食品原料监管目的。

3．更具规范性。基地备案的规范比较分散凌乱，缺乏完整性、统一性和系统性，有些规范还不够严谨。而中国良好农业规范系列标准，是结合中国国情，根据中国的法律法规，参照EUREPGAP《良好农业规范综合农场保证控制点与符合性规范》制定的用来认证安全和可持续发展农业的规范性标准。并且国家认监委也已发布了GAP认证实施规则，便于规范化运作和开展国际间的互认。

4．更具国际化。GAP认证已经被欧盟、美国、加拿大等世界大部分国家和地区认同并加以实施，通过GAP认证可以帮助企业打破国外技术壁垒，而原料基地备案只是一种政府管理部门的控制性措施。

 

推动GAP认证的基本思路

综上所述，基地备案与GAP认证的原理和目的是基本相似的，有异曲同工之处。但GAP认证更具规范性和科学性，它的优势是明显的。因此，我们完全有理由推崇GAP认证来改进对出口食品原料的监管手段，采取第三方认证、监管部门验证的方式来代替现在的基地备案制度，以转变政府职能为立足点，把大量可以由第三方机构实施的工作从政府剥离，从政府部门具体实施转向推动、引导、监督、验证为主，这样就可以大大提高工作的有效性。在实施的措施上，可以考虑以出口食品生产企业卫生注册登记和现有的原料基地备案制度为我们工作的切入点，有步骤、有重点地推动GAP认证。

1．通过采取举办宣贯会和培训班等多种形式和有力措施，广泛开展宣传活动，积极引导企业充分认识实施良好农业规范工作的重要性，以科学发展观为指导，扎实有效推进GAP认证工作。努力形成政府政策导向、认证机构实施、农户（或组织）积极相应、检验检疫监管的运作格局。

2．加强技术培训和指导。做好良好农业规范推动工作的关键是要组织好对企业相关人员的培训，让他们及时掌握良好农业规范国家标准和认证规则，组织技术专家有针对性地为实施良好农业规范国家标准的农业标准化示范区（基地）和出口食品企业提高技术指导，帮助企业和农业合作组织建立农业规范标准体系。

3．做好试点工作，稳步推进。可以结合江苏农业主导产业、名特优产品生产加工和出口情况，重点选择对区域经济发展影响大，能够形成地区性产业链，产业化程度高，出口潜力大、深加工后附加值高，能够促进当地农民增收到试点项目，组织开展试点工作。江苏蔬菜的出口量大，种植面积达 万亩，而且大部分已获得检验检疫基地备案，开展GAP认证的条件比较成熟。

4．加强对GAP认证机构的监督管理和其认证结果的验证工作，发现达不到认证规定要求及虚假认证和买证、卖证的，应当报有关部门及时查处。

5．检验检疫部门应充分利用认证结果，对通过GAP认证的，可免于实施基地备案评审，简化检验检疫手续。

显而易见，开展GAP认证是推进我国农业生产经营组织的规模化、集约化、标准化进程的需要，是提高出口食品生产企业HACCP体系运行有效性的需要，也是检验检疫部门强化对出口食品源头科学监管的需要，通过积极引导完全可以使其成为从源头控制出口食品安全卫生的一种有效手段。