上海浦江出入境检验检疫局 徐俊

 

论文摘要

本文通过作者在美国的学习和观察，认识到HACCP的诞生是现代科技和现代生活密切联系的必然产物。美国人的高明之处并不在于它发明了HACCP原理而在于它把HACCP变成了一种标准、一种价值观。本文以USDA的FSIS对国内外肉禽加工企业颁布的《减少致病菌、危害分析和关键控制点体系最终法规》为蓝本以说明HACCP在美国是如何成为法律的。使读者对HACCP在美国的情况有一个直观和全面的了解。

关键词：食品安全 HACCP 美国政府

前言

受国家质检总局的委派，我和兄弟局的几位同志于2006年9月参加了美国农业部举办的COCHRAN即食品安全和风险分析培训班。并在美国TEXAS的A＆M及MARYLAND等大学学习了HACCP管理体系。参观了TYSON属下的禽肉屠宰加工厂。在HACCP的诞生地美国我们零距离的接触了HACCP。在美学习期间我认为美国人的高明之处并不在于它发明了HACCP原理而在于它把HACCP变成了一种标准、一种价值观。下面我想谈一谈在美期间学习HACCP的感受：

第一章HACCP在美国的发展史

 众所周知HACCP诞生在60年代正致力于发展空间载人飞行的美国。空间飞行的食品其质量要求必须是趋近于“零缺陷”的绝对安全。按照传统的抽取成品检验把关的思路,只能是最大限度的扩大抽样比例,变成大部分食品都要做破坏性试验。食品的微生物等的危害存在于许多环节上,但可以采取各种措施予以控制。因此,预先采取措施来防止这些危害和确定控制点，这就是HACCP体系。它在60年代被皮尔斯堡(Pillsbury)公司和美国宇航局(NASA)和美国陆军纳提克(Natick)研究所三个单位联合提出。于1971年美国的全国食品保护会议期间公布于众并逐步推广应用。在60年代末70年代初的美国产生HACCP这一管理事路决不是偶然的，它是食品工业发展到一定阶段的必然产物。HACCP的诞生是现代科技和现代生活的密切联系的必然产物。如果说它的诞生带有一点偶然性的话，那么它的发展和推广离不开美国社会重视食品安全的这种氛围。在企业生产者、政府监管部门、科研工作者、新闻媒体、消费者之间形成了良好的互动。

第二章 美国对食品安全各部门分工

2.1美国对食品安全各部门的分工  

在美学习期间我们体会到职能整合、统一管理是美国社会对食品安全监管的一个显著特征。

目前，美国的食品安全系统主要涉及六个部门，即卫生部的食品药品管理局(FDA)和疾病控制和预防中心(CDC)、农业部的食品安全检查局(FSIS)和动植物健康检验局(APHIS)、环境保护局(EPA)、商业部的国家渔业局(NMFS)。

1998年，美国政府成立了“总统食品安全管理委员会”来协调美国的食品安全工作。该委员会的成员由农业部、商业部、卫生部、管理与预算办公室、环境保护局、科学与技术政策办公室等有关职能部门的负责人组成。委员会主席由农业部部长、卫生部部长、科学与技术政策办公室主任共同担任，形成监督食品安全的三驾马车。

2.2美国有关食品安全的法律法规体系   

在MARYLAND大学学习期间，我们认识到美国健全的法律体系是食品安全监管顺利推行的基础。美国社会建立了涵盖所有食品类别和食品链各环节的法律体系，为制定监管政策、检测标准以及质量认证等工作提供了依据。

  回顾美国历史，从1906年美国第一部与食品有关的法规——《食品和药品法》开始，近一个世纪来，美国政府制定和修订了35部与食品安全有关的法规。

在美国政府的努力倡导下已有或马上将有以下HACCP成为法规：

1.1973年在低酸罐头食品和酸化食品上采用HACCP计划；具体体现在联邦法规21CFR113和114部分中。

2. 1995年12月18日FDA正式颁布“水产与水产加工品生产与进口的安全与卫生HACCP法规” (21 CFR Part 123 and 124)。

3.1996年7月25日美国农业部(USDA)的食品安全检验局(FSIS)对国内外肉禽加工企业颁布了《减少致病菌、危害分析和关键控制点体系最终法规》(9CFRPart304，308，310，320，327，381，416，417)，即“肉和禽类及其制品HACCP最终法规”。主要内容：涉及肉类检验、肉类检验中的微生物检测；肉类检验报告和记录保存的要求；进口产品；禽类和禽类制品的微生物检测卫生；危害分析和关键控制点体系等。为使法规得以更有效地实施，USDA的FSIS又为该法规增补了从附录A至G的七个附录；分别是“附录A在接受联邦检查的肉禽企业中制定卫生标准操作程序(卫生SOP’S)”；“附录B卫生标准操作程序的模式”；“附录CHACCP计划制定指南”；“附录D危害和预防措施指南”；“附录EFSIS从生肉和禽类制品中分离和鉴定沙门氏菌抽样指南和程序”；“附录F牛、猪屠宰企业加工控制验证的E.coli检测指南”和“附录G禽屠宰企业加工控制验证的E.coli检测指南”。这些法规也是我们在美国学习的重点课程。

 4.2001年1月19日颁布最终法规——《加工、进口果蔬汁的安全卫生措施》(21CFRPart120)。

 5.2000年2月FDA的食品安全与应用营养中心(CFSAN)开始着手执行克林顿总统的蛋品安全计划；USDA的FSIS将对蛋品提出HACCP法规。

 6.2000年FDA还会同美国国家州际牛奶货运同盟，启动了一个A级奶制品HACCP指导计划，并将在适当时机提出奶制品HACCP法规。

美国社会关于食品安全管理的理念是：食品安全首先是食品生产者、加工者的责任，企业作为当事人对食品安全负主要责任。企业应根据食品安全法规的要求来生产食品，确保其生产、销售的食品符合安全卫生标准。政府在食品安全监管中的主要职责：是制定食品安全标准并予以强制执行。并在必要时采取制裁措施。违法者不仅要承担对于受害者的民事赔偿责任，而且还要受到行政乃至刑事制裁。政府通过对食品生产者、加工者的监督管理，最大限度地减少食品安全风险。

因此，美国政府致力于把HACCP成为法律也是顺理成章的事情。

第三章 美国的立法程序

我们在美学习期间,美国农业部政策办公室（USDA/Office Of General Council）的Ms.Sheila Hogan Novak向代表团介绍了美国立法的相关程序。以及在美国MARYLAND大学和TEXAS A＆M大学、BLINN学院学习期间，美方均对美国的立法程序进行了详细介绍，突出强调美国立法程序的科学性、严谨性和程序化。

美国是一个三权鼎立的国家，即司法、立法、执法是相互分开的。美国的法律体系属英美法体系。由国会即参、众两院提出提案。总统及各部委具体制定执行。司法归法院负责。

3.1农业部制定法规的一般步骤：

3.1.1确定制定法规的需要。

3.1.2草拟分析材料如风险评估、环境评估或其他需要分析的材料。

3.1.3准备工作计划和向财政管理及预算办公室（OMB）递交材料以便OMB评估“非重大事件”“重大事件”“经济重大事情”

3.1.4草拟提议的法规，完成所有分析步骤。

3.1.5交由USDA有关部门及OMB判断是否“重大事件”或“经济重大事件”。

3.1.6在公众评议期内公布联邦提议的法规（通常是60天）。

3.1.7收集信息及进行分析。

3.1.8为法规最终版制定新的工作计划，复核并递送OMB进行评议。

3.1.9草拟法规最终版。

3.1.10 交由各部委的有关部门及OMB裁决是否“重大事件”或“经济重大事件”。

3.1.11公布联邦法规最终版。

3.1.12通常在公布30天后法规最终版生效。

3.2财政管理及预算办公室（OMB）在制定政策中的作用

3.2.1认定法案的重要性

有可能对经济产生每年1亿美元或更大的额度的影响，或者及对经济产生负面影响的法案，认定为重大事件，1亿美元以下的法案认定为非重大事件。

3.2.2对于立法计划管理行为     

非重大事件：OMB不会对该立法活动进行审阅

重大事件：OMB会对该立法活动进行审阅

第四章 回顾USDA制定肉、禽HACCP法规的过程以了解美国立法程序

4.1 “肉和禽类及其制品HACCP最终法规”推出的背景

在美国由于食品结构发生了根本性变化，特别是速食食品品种的急剧增加，食源性疾病不断威胁着美国国民的食用安全，CDC统计结果表明每年估计有4000个死亡案例和五百万个病例因消费了受以下四种主要菌类病原体污染的肉类、禽类产品：沙门氏菌、空肠弯曲杆菌、大肠杆菌O157:H7和李斯特菌。在国会有议员提出提案要求美国政府解决这些事情。美国政府责令美国农业部解决此事以恢复公众对食品安全的信心。USDA的FSIS组织风险分析的专家进行风险分析。首要的目标是通过选择和实施适当的措施，尽可能控制食品风险，保障公众健康。美国的《总统食品安全计划》强调了风险评估在实现食品安全目标过程中的重要性。这项计划号召对食品安全负有风险管理责任的所有联邦政府机构成立“机构间风险评估协会”，该协会通过鼓励研究开发预测性模型和其他工具的方法，促进微生物风险评估工作的进展。认清可能发生的风险，从而采取有效的办法加以防范。USDA的目标：通过从农场到餐桌一贯地采取预防、减少和消除有害细菌的连锁措施。更好地保护大众健康。

4.2多学科、多层次的专家参与了HACCP的制定

美国政府一方面在管理机构内部组织优秀科学家加强前沿问题的研究，另一方面积极利用政府部门以外的专家资源，通过技术咨询、合作研究等各种形式，使之为食品安全管理工作服务。同时与世界卫生组织、粮农组织等国际组织保持密切联系，分享最新的科学进展成果。美国农业部只有东部、中部、西部三个实验室。一般的检测项目委托大专院校及社会实验室做。USDA推荐使用AOAC第16版上规定的相关微生物检测方法。

代表团走访的A&M大学和MARYLAND大学分别承担着美国农业部驻厂兽医的HACCP培训和为农业部进行风险分析，政府部门能够充分利用科研院校的技术资源，不仅减轻了政府培训负担，还使培训得到保障。

4.3信息公开透明在HACCP推广过程中所起的作用   

 美国政府强调食品安全制度建设和食品安全管理的公开性和透明度，建立了有效的食品安全信息系统，通过定时发布食品市场检测等信息、及时通报不合格食品的召回信息、在互联网上发布管理机构的议案等，使消费者了解食品安全的真实情况，增强自我保护能力。同时，政府还提供平台让消费者参与食品安全管理，并加强对媒体的管理，要求媒体以客观、准确、科学的食品信息服务于社会，不得炒作新闻，制造轰动效应牟取利益，造成消费者对食品安全的恐慌。（但对进口食品我认为美国主流媒体的报道明显为政治服务）美国法律要求政府在制定行政法规时，允许国内外的任何个人和单位获得政府决策依据的信息，并进行评论，确保法规修订是在公开、透明、交互方式下进行的。

4.4充分发挥消费者在HACCP推广应用中的作用   

美国非常重视消费者在食品安全监管，特别是法规、政策制定过程中的作用，充分听取消费者的建议，确保其工作能真正维护消费者的利益。

 美国在立法和修订过程中都允许并鼓励消费者积极参与。立法机构通常发表一个条例提案的先期通知，提出存在问题和解决方案，征询公众的意见；在最终法规发表前，要为消费者提供开展讨论和发表评论的机会；当遇到特别复杂的问题，需要立法机构外的专家建议时，立法机构还将根据需要通过非正式信息途径召开公众会议，收集消费者对特定问题的看法。如果个人或机构对立法机构的决策提出异议时，还可以向法庭提出申诉。

向消费者提供安全知识培训，也是食品安全专家参与食品安全监管工作的一个重要途径。美国农业部的消费者热线每年要答复大量消费者关于食品安全知识、风险防护、营养搭配等方面的咨询。这些措施最大限度的维护了消费者的合法权益，使得消费者恢复了对食品安全的信心。

4.5多方博弈制定了科学化的抽样水平和合理的判定标准

 对消费者而言，产品的可接受水平中的病源微生物最好为零，即不得检出病原性微生物。但对于企业而言，做到这一点将花费很大的生产成本，最终这些成本将由消费这些产品的人来承担。因此，在消费者、政府主管部门、企业生产者这三方博弈中要做到多赢，就必须要制定一个合理的判定标准。USDA的基本做法是在全国范围内通过收集对某一种肉类制品中不同病原性微生物污染情况的调查，组织专家运用统计学技术提出该品种某种病原微生物的抽样检测方案和操作限量标准。《减少致病菌、危害分析和关键控制点体系最终法规》中规定:企业内部对大肠杆菌进行监控，FSIS对企业的沙门氏菌进行监控。大肠杆菌采用如下操作限量标准：

 

大肠杆菌的检验结果分为三类：可接受、边缘、不可接受。小写m代表检验结果处于边缘范围。边缘结果是指就大肠杆菌含量而论处于业者整体作业中最差的百分之二十。在最近十三次检验中边缘结果超过三次就成为不可接受了。企业一般的取样频率规定：每三百头牛的畜体取一样品，每一千个生猪畜体取一样品，每二万二千个鸡取一个样品。

各企业在1997年1月27日开始大肠杆菌的检验。USDA的FSIS人员在1998年1月26日，开始把检查大肠杆菌检验结果作为他们常规检查工作中的一部分。

FSIS规定对沙门氏菌的操作限量标准如下：

法规规定1998年1月26日前达到沙门氏菌属检验的执行标准，没有达到通过适当的控制逐步达到。

 那么，USDA为什么规定企业自己检测大肠杆菌，而政府部门负责检测沙门氏菌那？这是因为USDA认为企业应该对卫生负责，大肠杆菌的检验可以显示粪便和内脏作业是否受到控制。企业有责任保持环境清洁并采用良好的生产以避免可见粪便和内脏污秽以及其细菌的污染。而政府应该对安全负责。

在美学习期间，我们代表团于9月22日在德克萨斯州实地参观了隶属于泰森公司的禽肉屠宰加工企业，企业注册号为P1137。该厂从电击、水浸、屠宰、脱毛、去内脏、冲洗、分割全自动流水作业，拥有3条流水化生产线，日均屠宰24万只活鸡。有一名FSIS的驻场兽医。当我们参观该企业的实验室时，我感觉比国内相同企业的实验设备简单，检测项目也只有大肠杆菌。

总结

 以上是笔者在美国学习HACCP的一些体会。我认为我国的很多出口食品加工企业在硬件上不会比美国的加工厂差多少。在软件管理上，虽然有差距，但自从2002年国家认监委发布实施《食品生产企业危害分析与关键控制点（HACCP）管理体系认证管理规定》（2002年第3号公告）和国家质检总局《出口食品生产企业卫生注册登记管理规定》（2002年第20号令）中规定，出口的六大类产品执行HACCP官方认证后，极大的提高了出口食品加工厂的管理水平。“他山之石，可以攻玉。”我们应该借鉴美国成功的方面，但也不能照搬照抄，只有结合中国的国情，也能不断创新取得更大的进步。 

         　　

2007年6月

作者简历

      姓名：徐俊。性别：男。职务：主任科员。

      工作情况：1991年7月-1999年12月在上海进出口商品检验局食品农畜产品处食品科工作。主要从事出口肉、禽、蛋的驻厂兽医工作，并参与出口食品厂库的卫生注册工作。

       2000年-至今在上海浦江出入境检验检疫局动植检处动检一科工作。主要从事出口肉、禽、蛋的检验与检疫，以及进口活禽、活畜的检验与检疫。并对出口食品加工厂进行检疫卫生的注册审核。任大江肉食品三厂的驻厂兽医期间。接待了欧盟、日本、韩国、捷克等国家兽医的检查。对各国的法律、法规较为了解。

       工作至今参加过各种培训。如：1999年6月28日-7月2日在厦门参加了由美国农业部举办的美国肉类检验检疫培训班，并获美国农业部颁发的结业证书。2003年3月17日-20日参加由中国国家认证认可监督管理委员会组织的食品安全控制与卫生注册主任评审员培训并考试合格。