赵桂林

张定东

 

摘要：本文对国际上出口食品管理与验证制度进行了探讨，对其产生的背景、系统构成和重要作用进行了介绍和归纳，指出了该制度在促进全球食品贸易中存在的问题和障碍，并对我国的出口食品管理与验证制度提出了建议。

关键词：出口 食品管理 验证制度 探讨

 

当今食品安全问题越来越引起全球的关注，食品国际贸易的技术门槛和环保要求趋于增强。随着世界贸易的快速发展以及关税壁垒和数量限制的消除，质量和安全在国际贸易中变得十分重要，食品的国际贸易技术壁垒问题突出，使发展中国家的食品出口面临的阻力增大。对于多数食品主要出口国来说，特别是对于以农产品为主的食品出口大国的中国来说，研究和建立良好的出口食品管理与验证制度更为重要。

一、出口食品管理与验证制度产生的背景

世界贸易组织的成立和经济的全球化，科学技术的发展和消费者健康意识的增强，各国政府也意识到保护本国人民健康与安全的职责，从健康、安全和环保的角度出发制定了更加严格的法规。许多国家、特别是发达国家为了保护其本国人民，防止国外劣等品倾销到本国，对建立和加强食品进口管理系统的工作十分重视，成为保护本国产业的非关税贸易壁垒，如欧盟和日本于2006年启动了更加严格的食品检测新标准，对我国食品出口构成不利的影响。

《技术性贸易壁垒协定》（TBT）和《卫生与植物卫生措施协定》（SPS）要求各国遵守各项规则，保证上述标准和法规不会对贸易产生不必要的壁垒，同时允许各国制定标准保护人民健康与安全，确保公平贸易。两个协定鼓励成员国相互承认各自根据国际标准建立的合格评定系统。因此，通过“等效”或“相互承认协议”，在一个国家验证的产品，当进入另一个国家时无需进行进一步的检验就应被接受。基于食品质量与安全可以通过实施适当的和良好设计的食品管理系统得到保证，发达国家和发展中国家都建立了强大的食品进口管理系统。当然，许多发展中国家也制定了出口检验和验证制度，但多是在进口国要求的情况下出具一些有关卫生、健康或个别检验类证书等，作用有限和被动。

二、出口食品管理和验证系统的构成

出于安全、健康或环保等原因，WTO成员政府有权针对产品制定强制性的技术法规或推荐性的标准，以及确定是否符合这些技术法规和标准的检验、认证程序。《SPS协定》允许成员国制定保护人类、动物和植物生命与健康的措施。而且，《TBT协定》通过其食品法典委员会为进口国官方、检验和验证机构在等效协议的基础上承认出口国相应的检验和验证机构提供了法律框架。目前各国的出口食品管理和验证系统的构成各异，法律框架和机构组成各异，但基本均包含了表1的内容。

表1：出口食品管理和验证系统的基本构成

 

三、出口食品管理和验证制度的重要作用

出口食品管理和验证系统的最终目标是确保出口产品符合进口国要求，保护进口国消费者权益，同时防止国内不诚信的出口商将劣质品出口到国外，维护出口国家的利益和良好形象。具体有以下几方面的作用：

一是能减少在进口港口发生拒绝货物或违规情况，减少进口国的检验时间，最大限度的减少可能遇到的妨碍贸易的因素。

二是能出具买方经常要求的官方检验或卫生证书等，有效减少了出口方和进口方的重复检验、抽样和检测,实现公共资源的高效利用，将可能的召回及进口检测和货物销毁的成本降到最低。

三是能促进国内有关食品生产和管理水平的提高，特别发展中国家是通过执行进口国的指令性出口验证要求，在满足进口国要求和确保食品顺利出口的同时，能较为系统的认识到存在的管理缺陷，及时补救甚至是采取强制性的措施，目前不少国家对很多出口产品实行指令性验证和自愿性验证相结合的方式。

四是能推动和有关进口国相互承认食品管理系统和验证程序的协议/谅解备忘录的谈判，发挥争端磋商机制，与进口国食品管理当局进行产品检验和验证情况的紧急沟通，避免更大的损失和误解。例如：当某一出口产品未达到进口国要求，出口商可以与官方验证机构磋商，允许将该产品出口到第三国，第三国也可以允许同样的做法，而不是任由进口国以该产品不合要求和不适合消费为由而销毁产品。

 

四、出口食品管理和验证制度执行的存在问题

实施出口食品管理和验证制度，简化了出口国与他国贸易活动的程序，特别对于发展中国家，有力促进了对出口食品基础管理工作的加强。但在世界范围内，该制度的执行还存在很多值得推进和解决的问题及障碍。

（一）等效协议/谅解备忘录不易签署

发达国家等进口国出于自身利益的考虑，通常会提出各种各样的理由以避免或延缓达成此类协议。按照《SPS协定》和《TBT协定》承认的并且食品法典委员会提倡的“等效”概念，通过等效协议的签署，承认出口国标准和验证系统，能更有效地使用整合资源，避免重复检验和检测，保证有效满足健康和安全要求，促进贸易和减少货物被拒绝的比率，有利于减少对产品的检验。许多发展中国家，一直在努力完善食品管理体系以寻求进口国承认其出口验证体系，但通常周期较长且是有限度的认可。

(二)透明度原则难以保证

多数进口国家确立的保护水平比国际水平更严格，而出口验证必须满足进口国家要求的保护水平。目前存在两个问题，－是存在不同标准的验证，虽然合理但其科学的论证资料是难以随时得到的；二是进口国各自的标准和立法对于安全卫生的要求，经常出现缺少关于法规和程序的相关资料，如有关抽样、检验和测试的方法等，或者标准和和程序以一种非常复杂的方式提供。有时新法规的制定和执行的过渡期甚至非常短，出口商及出口验证当局都难以短期内清楚他们所必须要满足或验证的特殊要求，经常造成货物遭到进口口岸的拒绝。

(三)发展中国家为达到等效要求，出口验证系统的设计常导致内外不统一

国际上已制定了食品进出口检查验证系统的设计、操作、评估、认证的导则，但基于国情不同，很多国家不能有效地使用该导则。出口国一方面是出口管理领域要执行的法规太多的，对发展中国家难以有一项立法，能够阐明和协调各种机构和职能的发挥，出口体制通常比较复杂，机构及分工重叠太多，造成资源的极大浪费；另一方面是各种部门之间缺乏协调，对彼此之间的检验或检测结果不承认，各部门各自进行抽样、检验和检测、造成时间、人力和资源的浪费。由于对出口和内贸要求的不一致，对出口货物往往不是采取系统措施，而是对出口食品实施批批检验措施，检验结果取决于抽样性质，可靠性差，而且还要使用大量的人力和设备仪器。

（四）可追溯性要求难以达到

随着国际上食品安全事故的频发，可追溯性突显其重要性。可追溯性在《食品法典》里是一个重要概念。出口验证因要考虑等效概念，对原材料在进入工厂时要求具有较严格的管理系统。在多数发展中国家，农场数量多而规模小，其工厂的原材料几乎都是由加工企业或进口商通过交易商购买的，因而，可追溯性要求有时显得难以达到和不现实，产业升级和较长时间的管理理念宣传可能是其有效执行的较好基础。

(五)等效概念的执行有偏离，发达国家对工厂的要求内松外严

目前发达国家对其国内的食品工厂硬件设施的要求并不高，但对出口国的对应工厂则不仅提出了诸多出口验证系统，包括GMP、HACCP、GHP、GAP等食品安全保障和系统管理措施，而且一些国家坚持强调出口国家设定一些特殊的基础设施要求，如：不锈钢器具、挤牛奶机、大型更衣室、刨冰机等等。出口国家不得不满足每一进口国家的需求，但由此也带来了经营成本的大量增加，整个等效概念的执行偏离。

(六)通报的不合格货物信息难以追溯，对拒绝、销毁措施的应用存在分歧

在某种程度上，建立在国际标准上的出口验证系统，其出口食品被拒绝现象是相对减少了。但实际上，国际食品安全事故引发检测频率的增加、不同的抽样和检测的方法等，导致了出口食品在进口国检出的不合格情况的增加。但在其预警通报里对不合格货物的信息披露一方面是不及时，甚至有的是隔了将近一年才通报，另一方面是对产品的批次信息和生产日期经常不在通报的内容里，使出口国难以及时对不合格货物信息进行追溯，对不合格情况更是没机会进行磋商。

国际上，出口国对进口国采取的对不合格食品的拒绝、销毁措施的应用也存在分歧。进口国认为污染物不仅对一个国家有害，对另外一国也是有害的，因此有的不将货物返还出口国，而是对被污染的货物进行销毁。但出口国要求对不合格货物有机会进行重新检验和验证。出口国官方验证机构认为，如果没有统一的检验方法，这类货物被拒绝和销毁就不能证明是有道理的。另外，由于各国对健康保护水平不一，出口国要求退还不合格货物进行处理，或是在一些情况下可进行转口第三国。

 

五、对中国出口食品管理和验证制度的展望

我国的出口食品管理和验证系统，在保证出口食品安全并满足进口国家要求发挥着重要作用。随着我国加入WTO过渡期的结束，国内食品工业对外开放程度将进一步加大，这有利于我国食品工业更好地引进国际先进的技术、设备和管理经验，进一步拓展食品工业的国际市场，同时也将对中国出口食品管理和验证制度提出更高的要求。

（一）逐步建立内外统一的食品管理法规

有关食品的立法要能进一步理顺各部门的管理权限，各负其责，相互配合，切实履行好政府主管部门的职责，加强对行业的监管和协调，要充分利用政府宏观管理的职能，建立健全食品行业诚信记录机制和违规惩罚机制。2006年11月1日《农产品质量安全法》的实施，是一个良好的开端，一方面主要填补了《食品卫生法》和《产品质量法》留下的空白，具体内容上监管农产品质量和安全，同时注意与现有食品卫生等法律相衔接。另一方面全程监控与突出源头治理相结合。在遵循全程监管的基础上，重点对农产品生产源头、产地环境、农业投入品和生产过程加强管理，建立市场准入制度。该法的实施为我国食品安全的源头管理奠定了重大作用。

（二）强化风险分析，构建有效的出口食品管理和验证系统

风险分析是制定食品安全标准的基础理论，风险分析和评估是国际上食品质量安全立法的立法趋势，是各国打破和建立农产品技术性贸易措施的重要技术基础，也是实现我国食品质量安全管理科学化的基础。因此，强化风险分析原理在我国出口食品管理中的应用，全面开展风险评估工作，依据风险评估的结果进行风险管理，权衡管理决策方案，通过选择和实施适当的措施，构建有效的出口食品管理和验证系统，尽可能有效的控制出口食品风险，从而保证公众健康，保证我国出口食品贸易在公平的竞争环境下顺利进行。

（三）采用国际标准规范验证机构

出口食品管理系统是应基于食品进出口管理和验证系统的设计、操作、评估和认证的法典导则的基础上建立的。当今世贸框架内，要求验证机构执行国际标准并被这些标准认证，如：“食品进出口检查验证系统的设计、操作、评估、认证的法典导则”（GL 26－1999），对国际标准的系统执行有助于建立检验和验证活动的透明度，有助于清楚必须遵循的程序，有助于全面加强检验和验证活动。

(四)加强检验检测能力建设

发达国家对食品中的农兽药残的检测限量越来越严格，而出口国的出口食品管理和验证工作必须满足和符合进口国家要求的检测技术、方法要求。因此，检验检测设施需要不断更新、相关检验技术人员的能力需要持续培训。如针对欧盟、美国和加拿大等国要求的水产品药残检测要求，我国出入境检验检疫部门相继配备了许多台LC-MS-MS，加强了出口检测，使其达到发达国家的相应水平。但此例只是一方面，当前更需要的是从国家食品安全的宏观战略出发，对整个出口管理和验证系统的检验检测能力建设和配置进行分析评估，提出长远规划和近期目标，从而科学和系统的提高我国的出口食品管理和验证系统的检验检测能力。

(五)强化出口企业对食品安全的责任

企业必须对其出口食品的安全负责，担起责任。一是要加强对行业的监管和协调，建立健全食品行业诚信记录机制和违规惩罚机制，要求企业建立严格的食品召回制度和追溯制度。二是要鼓励出口生产企业进行自我验证，验证应考虑进口国家提出的不同要求，以便降低进口国的拒绝货物现象，根据企业制订的GMP、HACCP、GHP、GAP等食品安全保障和系统管理措施、以及国际规范的要求和进口国的要求，进行分阶段的有系统的自我验证并采取改进措施。三是要开展重要标准的宣贯、人员的培训，提高企业的标准意识和执行标准的自觉性，强化标准的实施工作，加大监督力度，确保食品生产企业能按照标准组织生产，产品质量符合强制性标准的要求。

（六）进一步完善标准体系

一是通过修改、补充、调整，积极跟踪国际和国外先进标准发展动态，重点研究国际食品法典委员会（CAC）、国际标准化组织（ISO）、美国、欧盟、日本等国际组织和发达国家食品标准，提升我国食品标准的整体水平。加强食品安全标准的制修订工作，形成重点突出，与国际食品标准体系基本吻合的食品工业标准新体系。

二是增强制标过程的科学性。标准的制定需要以危险性分析为基础，针对我国食品安全标准不适应健康保护和WTO要求的现状，需要以科学为基础开展设限研究，为制定食品中重点有害物质安全限量标准提供基础数据。近期应着重加强农药、兽药、生物激素、有害重金属元素、有害微生物等限量和检验方法标准的研究与制修订工作。

（七）加强对外交涉力度

加强对外交涉力度，有利于对不合格信息的详细了解并及时进行追溯和对进口国进行紧急技术磋商。由于标准、合格评定程序和缺少透明度等，各种被拒绝问题差异很大，近年来因不同的抽样和检测的方法常导致出口食品在进口国检出不合格的情况很多。在出口食品被拒绝的情况下，我国出口管理机构应加强与进口国当局的交涉，解决由于进口国拒绝货物而产生的问题。一旦发现某进口国违反了WTO/TBT协议，制造技术壁垒，我国可及时向WTO投诉，启动争端磋商机制。与此同时，要积极参与WTO双边和多边谈判，不断提高我国在国际贸易谈判中的地位，争取有利于我国食品工业发展的各项条款和规定，降低技术壁垒的风险，为技术引进和食品出口创造条件。

 

参考文献

[1]李志军，如何应对贸易技术壁垒，民主与建设出版社，2001.12.

[2]王志奎，刘光溪，WTO与农产品贸易争端，上海人民出版社，2001.9.