陈忘名1 张玲1 徐艳华2

1、江苏出入境检验检疫局 2、中国检验认证集团公司江苏公司

 

摘要：食品安全是全世界面临的共同难题。HACCP体系不是零风险的体系，但这不能成为放任HACCP体系失效的理由。本文在肯定HACCP对提高食品安全水平所起到的积极作用的同时，从法律法规、政府、研究机构、行业协会、食品生产经营企业、食品链上的相关组织、认证咨询机构、消费者和其他等九个方面分析了导致我国企业HACCP体系失效、食品安全事故频发的原因，并针对这些原因提出了提高HACCP体系有效性的建议。

 

关键词：HACCP 失效 原因

 

     众所周知，HACCP的基本原理自上世纪60年代末和70年代初在美国发明、调整、逐步完善，到90年代被CAC采纳，再到被世界众多国家公认并推广，其在全球的应用范围越来越广，影响力越来越大。特别是ISO22000标准的发布，将HACCP体系和ISO9001质量管理体系进行了深度融合，体系认证工作得到了前所未有的发展。应该说，HACCP体系为全球食品安全保障起到了至关重要的作用。但是，不管是发达国家还是发展中国家，每年食品安全事故频发的势头还远未得到遏制，食品安全仍然是全世界面临的共同难题。

 根据世界卫生组织《食品安全和食源性疾病》报告，全球每年发生的食源性疾病难于估计；2005年仅报告死于腹泻的病例达180万人，部分是由于食品和饮用水受到污染；在工业化发达国家，每年患食源性疾病的病例数占总人口的30%以上；美国每年约有7600万人患食源性疾病，32.5万人住院，5000人死亡。另据报道，大约有5%的成人和8%的儿童会发生食物过敏，而且这一比例还在逐年升高。从英国的疯牛病，到比利时的“二恶英”污染，从美国屡屡发生的花生酱沙门氏菌污染，到日本的“毒大米”和当前正在发生的印度假酒事件，再到中国的红心鸭蛋、瘦肉精猪肉和牛奶三聚氰胺事件，无不显示着全球食品安全所面临的严峻形势。最为严重的是，在发生食品安全事故的食品企业中，许多企业已经建立和实施HACCP体系，有的企业其体系运行的有效性还得到了相关政府主管部门和第三方认证机构的充分肯定。究竟是HACCP原理出了问题，还是HACCP体系的建立和实施过程出了问题，甚至是这些国家的食品安全法律法规体系和食品安全监管体系出了问题？有人可能会说，HACCP体系本来就不是零风险的体系，出点问题是正常的。但是，笔者认为，近年来在全球出现的食品安全问题大多是涉及面广、危害异常严重的问题，这与WHO、CAC、ISO等国际组织和世界上众多国家政府都在全力推动HACCP管理的客观形势是不相适应的。因此，这个问题确实需要我们大家都静下心来好好思考、仔细分析。

 一、导致HACCP体系失效的主要原因

 导致HACCP体系失效的原因是多方面的。体系失效所表现出来的结果看起来似乎都是因为食品生产经营者HACCP计划的建立和实施过程出了问题，但实际上它包含了食品安全风险评估、风险管理和风险交流各个环节出现的问题，特别是在危害识别、前提方案的建立和实施等方面，有的情况（如食品安全防护、诚信体系建设、技术性贸易壁垒等）已经远远超出了HACCP计划本身。

 要分析HACCP体系失效的主要原因，我们首先要区分HACCP、HACCP计划和HACCP体系的概念。HACCP是建立HACCP计划的基本原则，即七项原理。HACCP计划则是某一组织针对某一种具体食品，根据CAC规定的基本步骤和HACCP原理所确定的包括关键控制点、显著危害、关键限值、监控程序和方法、纠正措施、验证程序、记录保持程序等主要内容的食品安全显著危害控制实施方案，是HACCP体系的核心内容。而HACCP体系则是一种建立在食品链中的相关组织充分沟通和一系列前提方案、操作性前提方案、HACCP计划有效实施的基础之上的控制食品安全危害的预防性体系，它包括与食品安全控制相关的人力资源、设施设备、生产加工环境、原辅材料、生产管理方法、食品链中的其它相关方、法律法规标准、沟通和信息获取及企业控制措施实施等方方面面。因此，HACCP体系失效之原因甚为复杂。

 下面，笔者根据我国食品安全的管理状况，对HACCP体系失效的原因进行了梳理和分析，与同行们商讨。

 1、法律法规方面的原因

 （1）纵观我国现有的法律法规和规章，还没有一部法律法规强制规定某类企业必须建立HACCP体系或实施HACCP管理，新出台的 《食品安全法》虽然“鼓励”，但不强制。在规章层面，只有国家质检总局在2002年发布的20号局长令中规定了肉和肉制品等6大类出口食品的生产企业必须建立和有效实施HACCP体系，并实施官方验证。卫生部在2003年公布了《食品安全行动计划》，提出到2006年，对乳制品生产企业等8类企业实施HACCP管理；到2007年，对酱油生产企业、餐饮业等7类企业实施HACCP管理。但由于没有强制性措施作保障，加上机构职能变化、食品许可制度的调整等客观原因，实际执行情况不尽人意。

 （2）现行法律法规没有对食品风险分析进行明确规范，包括如何实施风险评估、风险管理和风险交流。因此，我国在食品风险分析方面基础薄弱，企业在实施危害分析时缺乏足够的科学依据。

 （3）现行法律法规没有强制规定预包装食品标签应强制标注过敏原物质，导致食物过敏发病率显著上升。

 （4）现行法律法规对科研机构和科研人员参与将非食用物质用于食品加工或掺假使杂技术的研究，并将其在食品生产加工中推广应用等行为，没有明确规定其责任追究和法律制裁措施。

 （5）现行法律法规对食品链中相关组织违法生产、销售、使用违禁农业化学投入品或将非食用物质用于食品加工或超范围使用食品添加剂等违法行为没有明确的惩处规定或惩处力度太轻，缺乏应有的威慑力。

 2、政府方面的原因

 （1）长期以来，我国政府对食品安全的监管职能分工不尽合理，“十个大盖帽管不好一头猪”的现象普遍存在。奶粉三聚氰胺事件中暴露出来的所谓“对奶站的监管职能不清，造成监管盲区”，进一步说明食品监管链条的断裂。最终的结果就是导致人们“吃肉怕激素、吃菜怕毒素、喝饮料怕色素”。

 （2）风险监测和风险评估工作十分薄弱。我国各类食品中存在哪些风险因子，这些风险因子对人的身体健康有多大的危害，很多情况下都是“不清楚”。许多非食用物质在食品生产加工中长期使用，有的已经成为行业内人人皆知的“潜规则”，但是政府部门却还“蒙在鼓里”。奶粉三聚氰胺事件爆发时，没有一份中国自己的评估报告可以说明三聚氰胺对人体的危害，只能发动人员收集国外的相关研究资料。牙膏二甘醇事件爆发时，同样找不到一份有关二甘醇对人体危害的风险评估报告。原因就是我国没有建立科学的食品安全风险监测和风险评估体系。

 （3）已有的食品安全信息不能共享。政府没有建立完整的、政府部门可以共享的食品安全信息网络。国家财政每年花了大量的经费用于各部门独立的残留监控、监督抽查，但这些部门的监控数据往往相互割裂，各自为政，不能共享。危害分析人员、认证咨询人员以及官方验证人员，都无法及时得到这些信息。

 （4）在相关科研管理上存在薄弱环节。一是一些非食用物质被普遍用于食品加工、以及一些假冒伪劣食品的生产加工方法，据信都源于一些所谓的科研成果；二是对食品风险评估、危害及其控制指南等科研成果鉴定有时流于形式，对危害分析过程产生误导。

 （5）我国的食品安全标准没有对标准中未列明限量的有毒有害物质进行原则性规定，造成许多不安全食品按照标准无法判定其不合格。这在进口食品检验方面表现尤为突出。

 （6）由于没有法律依据，政府部门一方面对建立体系的企业没有鼓励和优惠措施，即使有一些优惠措施也只是看企业是否通过了第三方认证，不讲究效果；另一方面在对企业实施监管时也不会将HACCP体系的有效性纳入监管范围，更不会对其进行验证和评价。

 3、行业协会方面的原因

 我国的行业协会有别于国外，很多行业协会都由官方组建，并具有官方性质，行业管理能力较差，官僚作风严重。在行业自律、行业食品安全管理研究方面投入精力较少，有时为了行业的短期利益，对行业“潜规则”视而不见。

 4、研究机构方面的原因

 （1）有些研究机构受经济利益驱动，将缺乏安全评价的成果、甚至是伪科学的东西推广应用于食品工业。部分科研人员和机构一方面花着国家的科研经费，一方面因拥有所谓的成果而获得职称或职务的升迁，或利用其牟取暴利，而另一方面其“成果”却在危害社会。

 （2）急功近利，对我国各地区、各类食品污染状况、危害因子调查等基础性研究缺乏积极性，形成的风险评估、危害及其控制指南等结论往往缺乏科学依据，对危害分析起到误导作用。

 5、食品生产经营企业的原因

 （1）有的企业建立HACCP体系的目的只有一个，就是起到广告作用，吸引客户。因此，这些企业的HACCP计划缺乏科学性、针对性和有效性，运行过程也必然出现“两张皮”现象。花钱买证、抄袭其他企业的体系文件、伪造记录、伪造验证结果等现象普遍存在。

 （2）有的企业同时建立了多个管理体系，没有进行有效整合，造成每个体系都无法有效运行。重成品检验、轻预防性控制的传统思维方式和管理模式没有得到根本改变。

 （3）许多企业缺乏专业人才，没有能力建立和有效实施HACCP体系。遇到官方强制要求、客户有要求等情况时，只能出于应付，勉强建立一些体系文件，有的文件上甚至还有其他企业的标志和文字。

 （4）危害分析不充分，许多在原辅料和生产过程中实际存在的食品安全危害因子没有被识别，造成HACCP控制体系因有盲点而失效。如食品中过敏原的问题、易被添加的非食用物质、常用农兽药中混入的禁用药，不同农作物使用的农药在田间可能发生的相互交叉污染等等。

 （5）忽视对原料、辅料、添加剂供应商的合格评定，有的企业根本没有评定，有的评定流于形式。对供应商声明和合格证明的有效性验证以及原料、辅料、添加剂验收缺乏手段，由此引入的安全危害往往无法有效控制。

 （6）餐饮服务企业（包括集体食堂）的食品原料大部分来自农贸市场，食品制作过程、食品储存等比较随意，原辅料引入和制作储存过程中产生的危害普遍存在，交叉污染现象严重，由此引发的群体性食物中毒时有发生。

 （7）食品标签标注不规范，特别是食品成分、添加剂、过敏原物质、食品储存和食用方法标注不清或没有标注，造成消费者使用不当，从而导致食源性疾病的发生。

（8）部分企业或个人利欲熏心，诚信缺失，明知原辅料中含有有毒有害物质、明知是非食用物质，仍将其用于食品加工，牟取暴利。

 6、食品链上其他相关方的原因

 （1）农业化学投入品、食品添加剂的生产企业为了增强产品的防病治病、除草、促生长、改善食品色香味形、延长食品保质期等方面的效果，非法添加违禁化学物品，并在产品标签上隐瞒这些物质的存在，对食品企业危害识别和原辅料验收带来困难。

（2）饲料、肥料等生产企业，随意添加兽药、农药、促生长剂等，污染食品原料。

（3）食品及其原料的初加工企业和储存企业违法使用化学物质，以保持食品及其原料在保存期间的品质，造成食品被污染。而且这种污染往往被下游企业所忽视。

（4）有的农业化学投入品、食品添加剂的经营企业非法销售违禁药物、非食用物质和非正规厂家（甚至是地下工厂）生产的产品。

（5）食品包装生产企业对使用的原料、工艺、印刷用油墨等缺乏安全性评价，甚至使用废弃原料、医疗垃圾等加工食品容器。

（6）对新出现的食品生产经营环节缺乏必要的监管，有时成为食品安全事故的引爆点。如奶站、饭店餐具集中清洗消毒企业、龙虾清洗服务点等等。

7、认证咨询机构方面的原因

（1）恶性竞争、低价竞争现象普遍存在，有时甚至还存在收钱卖证的现象。HACCP体系认证、咨询质量得不到保证。

（2）有些认证咨询机构的从业人员素质较低，跨专业从业的现象也有存在。有些工作人员缺乏专业知识，无法帮助企业准确全面识别、评价食品安全危害，无法发现企业HACCP计划及其运行过程存在的问题。有时甚至出现“瞎指挥”的现象，影响企业HACCP体系建立和有效运行。

（3）无公害食品、绿色食品、有机食品、GAP等认证泛滥，除了误导消费者外，还给下游食品企业危害分析带来负面影响。

 8、消费者方面的原因

 （1）由于食品安全卫生知识普及程度不高，消费者缺乏食品安全自我保护意识。不按照食品标签上的指南来储存、加工和使用食品，从而引发食物中毒的发生。

 （2）出于好奇心或追求所谓的回归自然，擅自食用一些未经食品安全风险评估的“新资源”食品。为了追求美味，冒险食用一些生鱼生肉、野生蘑菇、河豚等食品，造成食物中毒。

 9、其他方面的原因

 （1）日益严重的环境污染，成为引发食品安全事件的新因素。如各地已经建成或正在建设的各类化学工业园区，主要江河湖泊水体的富营养化（海洋赤潮、太湖蓝藻）等。

 （2）人为设置的，缺乏科学依据的进口国贸易壁垒措施所造成的假食品安全问题。

 （3）媒体舆论人为夸大某些因素的危害，将食品安全问题扩大化，造成消费者恐慌。

 （4）由于互联网和媒体日益发达，偶发的造假事件、投毒事件会引发人们对我国食品安全控制能力的怀疑，如毒鼠强投毒事件、日本水饺中毒事件、假酒致人伤亡事件等。这些事件实际上已经超出了HACCP体系控制的范畴，但也值得我们就如何建立更广泛的食品安全控制体系进行深入思考。

 二、提高HACCP体系有效性的建议

 1、加快HACCP体系立法，明确一些高风险食品的生产经营企业以及食物链上的相关组织必须建立HACCP体系，并应经过相关主管部门的官方验证，将其作为颁发许可证的必要条件。

 2、加快完善对农业化学投入品、食品添加剂生产、经营、使用方面的立法，并建立科学的监管机制，加大对违法行为的打击力度。加强对农民的培训和宣传，提高农民依法用药和科学用药的自觉性。

 3、加大对食品包装材料、包装容器、厨具、餐具、食品加工设备生产经营方面的立法，规范食品接触材料的生产、经营和使用。

 4、设立政府专项资金和专门机构，加大对中小企业建立HACCP体系的扶持力度，包括培训、咨询、验证、经费支持等。

 5、研究机构应加大对各类食品本底污染、危害识别和危害评估的研究力度，扎扎实实进行必要的基础研究，建立符合我国实际的、科学的、动态调整的食品中的危害及其控制指南。

 同时要加大对新资源食品、食品添加剂新品种、易被用于食品加工的非食用物质以及其他风险因子的风险评估，确定其危害程度及其在食品中的允许含量或残留限量。

 深入分析HACCP体系存在的缺陷和局限性，研究完善HACCP理论，包括如何将食品安全防护、企业诚信等纳入HACCP体系之中，将其作为实施食品安全管理体系的前提方案的重要组成部分。

 6、加快建立食品安全监测体系和风险评估制度，包括监督抽样检测、官方和社会实验室检测数据的收集、食品安全信息投诉举报网络、食源性疾病流行病学监测网络等。及时公布相关食品安全信息。充分利用互联网、广播电视、报刊等媒体资源，建立科学高效的食品安全风险分析体系。

 7、大力推广标准化农业生产技术，完善种植、养殖基地备案管理，在地方政府的领导下，各相关部门共同参与，联合推动食品农产品质量安全示范基地和示范区建设，从根本上解决源头污染问题。

 8、尽快完善食品安全标准体系，使其在HACCP体系有效性验证中发挥更大的作用。

 9、尽快制定和完善农业化学投入品标签、食品添加剂标签和食品标签的标准。在食品标签部分，应强制规定标明过敏原物质，减少食源性过敏性疾病的发生。

 10、加大对行业协会的监督管理，促使其自觉履行行业自律职责，明确其应该对存在的行业“潜规则”承担相应的责任。

 11、加强对认证咨询机构及人员的监督管理，设计更加科学的监管制度，对只管收钱不管体系是否科学有效、不对体系运行情况进行有效监督的机构及人员应依法予以严惩。

 12、加大对消费者食品安全知识的普及教育，增强消费者的自我保护意识。

 事实证明，仅靠食品链中某一个环节建立HACCP体系，是无法真正保证食品安全的。只有靠立法部门、政府和相关监管部门、科研机构、认证咨询机构、食品行业协会、食品生产经营和餐饮服务企业、食品链相关组织（包括农兽药、饲料、饲料添加剂、食品添加剂、食品包装生产经营企业、食品储存、运输企业等）、媒体和社会公众的共同参与，我国的HACCP体系才能真正有效。

 

附：第一作者简历

陈忘名，男，江苏出入境检验检疫局，食品监管处处长，学士学位，兽医食品卫生。