王英华，张承军，杨卫海，孙铮，孟昭宇

（黄岛出入境检验检疫局，山东省 青岛市 266555)

摘 要：2013年1月4日，美国FDA就《食品的良好加工规范和危害分析以及基于风险的预防措施》和《关于未经加工水果和蔬菜的安全种植、采摘、包装和暂存标准》两项食品安全条例颁布草案。本文对两项草案进行了解析，分析了对我国食品农产品输美企业的影响，并提出了建议和对策。

关键词：食品安全；HACCP；对策

食品安全问题是一个世界性的难题，它关乎人民群众的切身利益，关乎社会的和谐稳定，世界各国无不对其十分重视。如何有效缓解愈演愈烈的食品安全形势，提高食品安全监管能力和监管效率，及时发现隐患，有效保障人民群众的生命健康安全，就成为摆在我们面前的一项紧迫任务。近年来国内食品安全事件此起彼伏，折射出我国食品安全监管体系尚不完善、监管理念相对落后、监管制度亟需创新。
　　  与此同时，从国际上来看，随着我国越来越深的融入到全球化的进程当中，食品企业面临越来越多的贸易“壁垒”，一些国家颁布的政策或法规经常对我国的食品出口产业造成巨大影响，这些影响包括企业因被拒、扣押或起诉而导致的巨额的损失以及“中国制造”形象的严重受损。加强食品质量安全监管制度的研究，既要总结我们食品安全事件爆发的规律与典型特征，也要借鉴先进国家的食品安全监管理念与机制设计。在当前我国面临治理食品安全巨大压力的背景下，学习借鉴该法案的有益之处，科学评估其对我国食品出口造成的不利影响就显得格外重要。
一、新法规草案解析

《食品的良好加工规范和危害分析以及基于风险的预防措施》对危害分析和基于风险的预防性控制措施作出了新规定，要求企业基于风险确定并采取预防措施将危害的产生降至最低或避免发生。此前，美国要求输美水产品、果蔬汁等企业必须建立国际HACCP（危害分析和关键控制点）体系，新法规草案同HACCP一脉相承，同根共本，所以这部法规草案实际上是将HACCP理念纳入官方强制性规定。它不要求企业都建立起HACCP体系，但要求所有输美食品企业都践行其基础理念和要求。《关于未经加工水果和蔬菜的安全种植、采摘、包装和暂存标准》主要对农业用水、动物源性土地改良剂、健康和卫生、种植区域内动物管理以及设备、工具和建筑物等五个方面做出了细致规定。

二、新法案实施对我输美食品企业的影响

（一）出口企业面临更高的成本。食品出口要出口到美国，企业必须制定和实施书面的食品防护计划，并需经美国方面的检查和认定；为应对这种认定，企业势必要增加很多管理成本，这在一定程度上形成了贸易壁垒，将直接导致出口成本大幅增加。此外，出口食品企业还须向FDA提交最终产品检验结果，这样企业不但要花费大量的资金购买相关检验仪器设备，而且需支付较高的认证申请费和其他相关费用，从而使我国的出口食品在激烈的国际竞争中丧失价格优势，势必威胁食品出口企业的生存并制约其发展。
    （二）出口企业将面临更繁琐的出口流程和更大的责任。新法案的规定，食品出口企业需提供进口商或代理人的相关信息，并创造条件积极参与美国对进口商的审查，成为合格的进口商，以使美国方面加快对所进食品的审查和通关。该法案提出的进口商和代理人要求，无形中给出口企业制造了阻力和提高了门槛。如果没有出口商和代理人，出口企业将因无法进入美国市场而一筹莫展。

（三）涉及面广。一是成本增加。据调查，由于该法案对输美出口食品企业的设施设备、人员培训、管理体系、监督执行等诸多方面做出了更为具体的要求，约有50%以上的输美企业需要对人员强化培训、调整车间布局、建立管理体系等，初步估算生产管理成本平均增加约20%。二是准入门槛提高。该法案将对输美企业再注册审核的范围从生产加工管理体系延伸到种植管理体系，要求企业对农作物种植到食品加工的每个食品供应环节均建立预防性措施，且美国FDA将至少三年一次定期现场审核企业过程措施的有效性和溯源性。

（四）影响范围广。根据新法规要求，输美食品企业均需建立危害分析和基于风险的预防措施，而目前我国只有水产品、果蔬汁、罐头等个别产品700余家食品企业按照美国FDA法规要求强制建立了HACCP（危害分析和关键控制点）体系。据统计，该法规一旦正式实施，预计全国将有3000多家食品企业需要建立危害分析和基于风险的预防措施。二是应对时间短。法案从颁布草案到实施预留给我国输美出口食品企业的应对时间不足1年，而法案中对农业用水、动物源性土地改良剂、健康和卫生、种植区域内动物管理以及设备、工具和建筑物等方面要求均需进行研究学习、建立体系并不断完善，耗时较长。例如，输美蔬菜出口企业，蔬菜种植基地需要重新评估建设，仅农业用水一项检测不达标需采取水处理措施改进水质甚至需要重新选址开辟新的种植基地，那么对土壤、种植区域动物管理、工具和建筑物以及对应有效体系等方面全部需要重新检测验证和规划建设，应对时间将大大增加。

三、建议和对策

目前，欧美经济形势疲软，我外贸出口形势亦不容乐观，针对美国新法规对中国食品出口企业影响，输美食品企业负责人和地方检验检疫部门建议：

（一）加大科技投入，增强食品安全保障能力和国际市场竞争力。食品出口企业要及时根据FDA发布的最新规定，正确调整自己的生产，以应对来自于FDA对企业的检查与认证。同时，要完善组织管理体系，提高从业人员的食品安全意识和责任心。加大科技投入和技术改造措施，强化产品质量的监督管理体系。对食品原料、生产、流通各环节应积极采取国际标准与组织方式，大大提高自身在国际市场的竞争力。
    （二）加快第三方认证和第三方检测体系的建立与完善。目前，我国现有的食品安全检验机构受限于国家人力、物力、财力的投资，一些检测机构设备落后，人才缺失，难以为食品安全监管提供支持。虽然我国正在加快推进检验检测资源和信息共享，并对食品安全检测加大了投入力度，但仍显不足。因此，为了有效应对美国新法案的实施对我国食品出口提出的挑战，需要积极推进第三方技术机构建设。我国出口的食品除通过FDA检测外也可以通过第三方的食品检验实验室来获取美国FDA的认证，该中心经中美双方认可后，可以执行中国检验标准以及FDA规定的检疫标准，经认可后被检测的产品可直接出口美国。

　　（三）重视发挥行业协会的作用和公益组织的社会管理职能。食品监管是一个世界性的难题，而企业的自我管制已经成为规范企业行为的重要方式，同行业的竞争对手就成了彼此最自觉的监管者。当市场失灵和政府失灵可能并存时，引入公众全面参与的监管模式将有效制约企业的道德风险。未来的食品安全监管，需要建立政府、中介组织和消费者“三位一体”的监管架构。除了政府监管之外，充分发挥行业协会的监管作用，促进食品行业自律，建立消费者、尤其是新闻媒体参与食品安全问题管制的协同机制，同时逐步实现食品安全管制机构的非行政化，充分发挥社会监督的功能。

（四）检验检疫、农业部和地方政府与企业需尽快针对法规草案中的条款特别是强制性措施开展评估和研究，并加强与美国食品药物管理局官方的沟通，密切关注其食品新规实施最新发展动态，及时提出中方的意见建议，避免中国输美食品注册和出口工作遭遇被动。。

（五）农业、商务、检验检疫等部门应加强合作，加强技术帮扶，尽快结合法规草案对我国输美出口食品企业开展培训，指导企业建立和完善与美国食品药物管理局对等的危害分析和基于风险的预防措施，认真做好输美食品注册和监管工作，提升企业国际市场竞争力。

（六）输美食品企业应提早强化源头管理意识，建立完善种植管理体系，以满足美国新法规的要求，确保顺利应对美国FDA注册检查和审核。同时，加强与客户的沟通合作和信息交流，提前做好相关的审核确认工作，保证新规实施后产品顺利出口。

同时，中国可根据实际情况，部分或等同采用发达国家制定的、正在实施并且效果良好的技术法规，这将会加快中国技术法规的制定，并缩短中国与发达国家的差距，加快与美国法规标准接轨。以国际标准为基础制定的各种食品法规、标准、检疫措施等，对保护中国的人与动植物的健康也具有积极意义。