建设出口水产品HACCP认证示范区的实践与思考

摘 要：本文基于国内外食品安全区域管理以及危害分析与关键控制点（HACCP）体系认证等相关理论，选择在舟山市出口水产企业集聚区域（普陀区）内，开展组织保障体系、法规标准体系、源头控制体系、认证认可体系和监督管理体系等方面实践，着手建立出口食品HACCP认证示范区，对利用认证监管资源，推进政府综合治理能力建设具有借鉴作用。

关键词：食品安全  区域管理  HACCP体系  认证示范区

The study of establishing the HACCP Certification Demonstration Area for the export of aquatic products 

Abstract: This paper tried to establish the HACCP certification demonstration area of export food, which including organizational system, regulations and standards system, the source control system, certification and accreditation system and supervision system, in Zhoushan city aquatic product enterprise cluster region (Putuo District), based on the theory of the domestic and international food safety management and hazard analysis and critical control point (HACCP) system certification. These would integrate the certification supervision resources and have reference implications on the comprehensive management of the government ability.

Keywords: Food safety, Regional management, HACCP system, Demonstration Area.

HACCP体系是一个国际上广为接受的以风险评估和预防控制为基础的体系，国家认监委推行的HACCP体系认证制度也逐步成为消除国际贸易壁垒的有效手段。据初步调查，舟山共有出口水产企业101家，海捕水产品出口量占全国十分之一强。所有出口水产企业均建立了HACCP体系，但认证率不足8%。本文选择在舟山市出口水产品集聚区域（普陀区）内，结合国内外食品安全区域化管理和HACCP认证相关理论，探索建设全国首个出口食品HACCP认证示范区，对推进政府综合治理能力建设具有一定借鉴作用。

1  国内外食品安全区域化管理及HACCP认证理论研究

1.1 国外食品安全区域化管理研究。在食品安全管理和区域化监管研究方面，发达国家起步较早。较多学者从不完全契约理论和成本经济学角度对区域食品安全作了较多探讨和研究。其中，Klein等(1981)^[1]通过分析质量保证和契约成本模型，深入分析了市场因素对确保契约自我实现的作用。Maze(2001) ^[2]等从整个产业链出发，讨论了食品质量安全与社会治理结构的关系。Hudson(2001)^[3]对供应链中的契约协作关系进行了理论探讨和实例分析。然而事实上，食品质量安全存在着较多信息不对称性，也决定着信息不对称理论在食品质量安全管理研究中的重要作用，解决信息不对称下的食品安全问题，最重要的一个措施推行相关食品安全认证，并建立一套标准体系。

1.2 国内食品安全区域化管理研究。我国食品质量安全管理和区域化监管的研究大致可以划分为食品质量提升、农业标准化推广和食品质量安全区域管理三个阶段^[4]。特别是在2007以来，国家质检总局颁布了国家级出口食品质量示范区建设的验收标准和要求^[4]，推动了国内食品安全区域化综合治理快速发展。这些实践主要集中在区域监管资源共享和区域监管体系整合，较少涉及整合现有的认证资源。

1.3 HACCP体系认证相关理论研究。HACCP体系认证的基本依据是GB/T 27341《危害分析与关键控制点（HACCP）体系 食品生产企业通用要求》和GB 14881《食品企业通用卫生规范》。其中，《HACCP体系认证实施规则(CNCA-N-008：2011)》中规定，第二阶段审核时，应将进口国（地区）法律、法规及标准，以及出口食品生产企业安全卫生要求作为评审依据（适用时）。国家认监委2012年第3号公告规定，于2002年5月1日起，实施《食品生产企业危害分析与关键控制点(HACCP)管理体系认证管理规定》，由此拉开了我国食品企业开展HACCP体系认证的序幕。为进一步完善HACCP体系认证制度，国家认监委于2011年12月发布《危害分析与关键控制点（HACCP）体系认证相关文件的公告》（第35号公告），制定了《HACCP体系认证实施规则》和《HACCP认证依据和实施范围（第一批）》。现在，HACCP体系已成为我国和其他贸易国家对食品安全控制的一个非常重要的手段，我国也已基本建立了与美国、欧盟等发达国家相对等的HACCP管理体系，HACCP体系认证也能有效减少国际贸易摩擦。

2 建设出口食品HACCP认证示范区的做法

基于前期研究，选择在舟山市出口水产品集聚区域（普陀区）内开展出口食品HACCP认证示范区建设实践，着重建设组织保障体系、法规标准体系、源头控制体系、认证认可体系和监督管理体系等内容。

2.1 组织保障体系。推进出口食品HACCP认证示范区建设，离不开地方政府的积极推进。普陀区政府专门成立出口食品HACCP认证示范区建设政府领导小组，下设建设办公室，明确职能、出台方案。同时，针对出口企业、认证机构，梳理出扶持政策，设立专项资金。同时，检验检疫部门利用已有的资源，在2014年上半年对出口食品HACCP认证示范区内的企业开展了两期出口食品HACCP认证方面的培训，协助地方政府制定示范区建设行动计划表。

2.2 法规标准体系。出口食品HACCP认证示范区建设遵从“出口企业自愿参加、地方政府统一申报、专家组集中评审、认证监管部门审批”的方式开展。根据产业特点，引导出口企业采用国际标准和目标市场技术标准、规程，按照国际市场要求，制定出口水产品良好操作规范、生产技术规程以及收获、运输、贮藏、包装、标识等标准。引导水产品加工企业开展良好生产规范（GMP）、危害分析与关键控制点（HACCP）和食品农产品管理体系（ISO22000）等体系认证。积极支持有条件的出口企业开展国际认证。

2.3 源头控制体系。加强对海捕水产品的捕捞卫生控制、运输保鲜、码头收购以及剥虾环节监管等源头控制。对于发生问题的区域和企业，根据最初信息源立即启动追溯程序，包括查找加工日期及批号、确定捕捞海域、作业船只、运输情况和生产加工情况，通过查阅相关管理日志、台帐、检测报告等分析原因，逐步建立以捕捞、运输、收购、生产、贮存、包装、流通和销售全链条的出口水产品可追溯制度。

2.4 认证认可体系。鼓励认证机构积极采用国际标准开展认证。示范区内从事认证活动的认证机构需将进口国（地区）法律、法规及标准，以及出口食品生产企业安全卫生要求作为评审依据，并且固化为评审作业指导书。检验检疫部门在出口食品备案工作中应充分采信第三方认证机构的认证结果，优先推荐国外注册，直接通过美国HACCP验证，在出口企业等级划分和通关便利化方面予以倾斜。地方政府对示范区内水产加工企业进行HACCP和ISO22000体系认证的，第一年认证费给予全额补助，后二年对管理年金和年度监督审核费给予50%以内的补助。不在本年度进行体系认证的，给予认证费50%以内的补助。

2.5 监督管理体系。地方政府制定《出口水产品HACCP认证示范区内失信企业通报与黑名单管理制度》，建立示范区出口企业诚信档案和产品质量信用记录，建立风险预警控制措施。渔业、市场监督、出入境检验检疫部门等部门建立监测、监管和执法互助机制。示范区建设领导小组设立联席会议制度，定期通报监督管理情况，应对重大突发质量安全事件。

3问题及建议

舟山市普陀区共有40余家出口水产企业，均能积极参与到示范区建设过程中，大多获证企业和认证机构均能较好保证认证有效性，预计示范区内出口企业至少有50%以上将获得HACCP体系认证。然而，在建设过程中，也存下如下问题：①地方政府重视而不重“事”。地方政府和出口企业均期待通过示范区建设，能享受一些政策或资金福利。但由于示范区建设是一个从无到有的过程，涉及部门多、任务繁杂。地方政府虽牵头协调，但希望检验检疫部门能充当承建的办公室角色。然而一旦如此，检验检疫部门则极易大包大揽，示范区建设也就成为“自娱自乐”。当然，在建设过程当中，检验检疫部门必须充当好地方政府的智囊团，将建设任务和工作逐条梳理，再由地方政府各职能部门具体执行。②认证机构配合而不配“套”。认证初期，认证机构要能积极配合，投入一定的精力，甚至让出一些短期利润。但由于认证机构人员变化大，年轻的评审员经验不足，尚不能为地方政府和出口企业提供足够的技术支持。此外，认证机构在将进口国（地区）法律、法规及标准，以及出口食品生产企业安全卫生要求转化为评审作业指导书方面，由于其对国外食品法规标准掌握不足，制定的作业指导书专业性不足，需要继续加大培训力度。③出口企业出工而不出“力”。较多出口企业需要一定的政策扶持，但又习惯于政策扶持。企业愿意安排专门的品管人员配合政府部门推进示范区建设，但部分部分只把认证作为招投标或宣传广告的“噱头”，容易导致认证实施处于虚位状态。认证初期，出口企业尚能将须认证的管理体系要求与组织管理机制相互融合、贯彻实施，一旦通过认证后，则对管理体系的持续发展与改进要求“束之高阁”，甚至有食品企业对每年的监督审核收费存在抵触情绪，这均需要通过后续认证有效性检查予以解决。

参考文献

[1] Klein B., Leffier K. The Role of Market Porces in Assuring Contractual Performance.  Journal of Political Economy. 1981,89:615-641.

[2] Maze A., Polin S., Raynaud E. Sauvee L., Valceschini E.  Quality Signals and Governance Structures within Europrean Agro-food Chains: A new Institutional Economics Approach.  Paper presented at the 78th EAAE Seminar and NJF Seminar 330.  Economics of Contracts in Agriculture and the Food Supply Chain, Copenhegen. 2001, 15-16.

[3] Hudson D.  Using Experimental Economics to Gain Perspective on Producer Contracting Behavior: Data Needs and Experimental Design.  Paper presented at the 78th EAAE Seminar and NJF Seminar 330.  Economics of Contracts in Agriculture and the Food Supply Chain, Copenhagen.  2001,15-16.

 [13] 任玉娟.  山东省出口农产品质量安全管理问题研究.博士论文, 2011年2-3.