安全的食品是生产出来的也是监管出来的，中外对于食品安全监管的有力手段就是实行严格的检查制度，而寻求有效的监管或检查模式一直以来是我国食品安全相关立法和政府职能改革的内在逻辑和突破重点。就食品生产监管而言，建立适合我国国情的食品生产检查体系也成为完善我国食品安全治理体系的重要一环，尤其是2015年习近平总书记提出“四个最严”以及新版《食品安全法》实施以来，国家食药监总局在顶层设计上、年度重点工作安排上屡屡提及和实施日常检查、飞行检查、体系检查、随机检查等相关内容。笔者认为这是构建我国食品生产检查体系的重要支撑，上述检查模式的综合运用和作用，将为我国食品生产环节的监管带来动力、活力和保障，相关内容值得研究和思考。

相关概念、特征及问题梳理

（一）日常检查

食品生产检查由来已久，质监时期，先后依据的法规有《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》（质检总局第52号令，2003年7月实施）、《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则（试行）》（质检总局第79号令，2005年9月实施)和《关于食品生产加工企业落实质量安全主体责任监督检查规定的公告》（质检总局公告2009年第119号）。其中《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则（试行）》明确“各级质量技术监督部门定期或者不定期地对食品质量安全和卫生状况、对食品生产加工企业持续保证食品质量安全必备条件的情况进行监督检查。”

机构改革和职能转变之后，食药监总局于2016年5月颁布实施了《食品生产经营日常监督检查管理办法》（食药监总局第23号令），将原来的定期或不定期的检查明确和固化为日常监督检查。按照总局对《食品生产经营日常监督检查管理办法》的解读，日常监督检查，是指食品药品监督管理部门及其派出机构，组织食品生产监督检查人员依照本办法对食品生产者执行食品安全法律、法规、规章及标准、生产规范等情况，按照年度监督检查计划和监督管理工作需要实施的监督检查，是基层监管人员按照相应检查表格对食品生产者基本生产状况开展的合规检查。日常监督检查也包括按照上级部门部署或根据本区食品安全状况开展的专项整治、接到投诉举报等开展的检查等情况。

检查的主体是市、县级食品药品监督管理部门。检查的对象是属地所有食品生产企业。检查的内容是食品生产者的生产环境条件、进货查验结果、生产过程控制、产品检验结果、贮存及交付控制、不合格品管理和食品召回、从业人员管理、食品安全事故处置等情况。检查的原则是属地负责、全面覆盖、风险管理、信息公开。检查的依据是以风险分级确定的监督检查计划。检查的载体是日常监督检查要点表、检查结果记录表和操作手册等。

从实践来看，日常监督检查因法律法规配套，操作程序规范而成为我国市、县（区）级食品药品监管部门对食品生产监管最常用、最基本的检查方法。尽管监管对象庞杂，监管人员有限，但一旦对辖区所有食品生产企业经过风险分级确定了监管频次和计划，就要如期完成日常检查，这是履职尽责的基本要求和避免问责的重要保证。

（二）飞行检查

飞行检查最早应用在体育竞赛中对兴奋剂的检查，指的是在非比赛期间进行的不事先通知的突击性兴奋剂抽查。飞行检查的特点是突然性和震慑性，主要目的是为了了解被监督对象的真实情况，发现其需要改进的问题。我国食药领域的飞行检查最早应用于药品监管，2006年，国家食品药品监管局发布《药品GMP飞行检查暂行规定》（国食药监安〔2006〕165号）建立了飞行检查制度，对药品生产企业起到极大的震慑作用，强化了企业的自律意识和守法自觉性。2012年国家食品药品监督管理局《关于印发餐饮服务食品安全飞行检查暂行办法的通知》（国食药监食〔2012〕197号），称飞行检查是对餐饮服务单位是否依法从事餐饮服务活动实施的突击现场检查。

机构改革和职能转变之后，食药监总局于2015年9月发布施行了新的《药品医疗器械飞行检查办法》，明确药品医疗器械飞行检查，“是指食品药品监督管理部门针对药品和医疗器械研制、生产、经营、使用等环节开展的不预先告知的监督检查。”所遵循的原则是依法独立、客观公正、科学处置。飞行检查一般是有因检查，就药品医疗器械而言，明确了七种具体情况，同时也明确实施飞行检查的主体是国家及地方各级食品药品监督管理部门。

最早对食品生产飞行检查有要求和安排的始于国家食药监总局《2015年食品生产监管工作要点》文件，明确要创新监管方式，加大飞行检查力度，《2016年食品生产监管工作要点》文件，明确在总局层面研究制定飞行检查制度，参照药品飞检模式每个季度开展一次飞行检查活动，并指导地方针对大型食品生产企业，监督抽检发现问题较多的企业，按照“四不两直”方式开展飞行检查，同时要求，飞行检查实施“双查”，既查企业主体责任落实情况，也查基层日常监管责任落实情况。《2017年食品生产监管工作要点》中再次强调要加大飞行检查力度，国家局层面要起草制定食品生产飞行检查管理办法和检查方案。省局层面，飞行检查要力争覆盖所有的地级市，并指导地市局开展针对县（区）的飞行检查。

从操作层面看，2015年1月广西出台了《广西壮族自治区食品药品安全飞行检查办法》，2016年3月福建省制定了《福建省食品药品监督管理局食品生产企业飞行检查办法(试行)》并公开征求意见，吉林省出台《吉林省食品药品监督管理局食品药品飞行检查实施办法（试行）》，对食品生产飞行检查做出具体的规定，其他一些省市食品药品监管部门也做了大胆尝试和实践。2016年9月20日总局办公厅印发《关于开展月饼生产经营企业飞行检查工作的通知》，首次部署专项的飞行检查工作，2016年累计开展了4次国家级食品生产飞行检查。在此基础上，2017年4月至6月间，国家食药监总局飞行检查工作组连续发布9期食品生产企业飞行检查警示函，检查对象主要针对2016年度国家监督抽检不合格的企业，检查的依据有《食品安全法》《食品生产许可管理办法》等法律法规以及《食品生产许可审查通则》、相关产品细则、《食品生产通用卫生规范》（GB14881—2013）等技术规范。以吉林省为例，在《2017年食品生产监管工作要点》中也明确，省局自身组织不少于30户次的飞行检查，市（州）局依据辖区企业数量组织，原则上500户以上的，检查数量不少于50户次，500户以下的不少于30户次。

从趋势上看，尽管国家层面对飞行检查的相关指导性、规范性文件还没有出台，标准化、模板化的程序规范还没有形成，但国家局、省局层面组织的特定对象的有因性和靶向性的飞行检查已经逐渐成为常态化、制度化，作为日常检查的有力补充，“双查”作用、震慑作用也会越来越明显。而从实践看，飞行检查主体应当以国家、省、设区的市级监管部门为主。

（三）体系检查

所谓体系，泛指一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体，是不同系统组成的系统。体系建设的目的是整合同类事项秩序、平衡事项彼此关系、解决事项之间的矛盾。按照《食品安全法》的规定，“国家鼓励食品生产经营企业符合良好生产规范要求，实施危害分析与关键控制点体系，提高食品安全管理水平”。

就目前我国食品产业的现状而言，认证体系主要有：ISO9001质量管理体系，ISO22000食品安全管理体系，FSSC22000食品安全体系，HACCP危害分析与关键环节控制点体系，乳制品生产企业GMP良好生产规范等。从生产层面看，HACCP体系是国际上共同认可和接受的食品安全保证体系，实施HACCP体系认证的品种主要有，婴幼儿配方乳粉、乳及乳制品、水产品、肉及肉制品、速冻蔬菜、罐头产品等。以乳制品生产企业为例，2015年全国有乳品HACCP证书371张，乳品GMP证书126张。尽管在各级文件中对体系检查没有明确的界定，但笔者认为，体系检查可以理解为对实施了体系认证的食品生产企业，围绕风险管控全过程而进行的系统、全面、专业的检查，也可以理解为对未获得体系认证但是重点监管品种或大型生产企业，按照HACCP、GMP等体系检查规程而组织的检查。

总局把对婴幼儿配方乳粉生产企业的体系检查列为2016、17年度重点工作，2016年度共计对18户婴幼儿配方乳粉企业进行了体系检查，2017年4至6月份又检查了7户，并向社会公布了对各个企业食品安全生产规范体系检查情况的函。检查的主体是总局食品安全生产规范体系检查工作组，检查的依据有《食品安全法》《食品生产许可管理办法》《食品生产许可审查通则（2010版）》《婴幼儿配方乳粉生产许可审查细则（2013版）》《食品安全国家标准粉状婴幼儿配方食品良好生产规范》（GB23790—2010）、《食品生产通用卫生规范》（GB14881—2013）等法律法规和技术规范等。

综合判断，尽管我国对食品生产企业没有进行强制体系认证，但随着食品产业的进一步发展，从企业落实主体责任看，一些重点食品生产企业为了与国际接轨或形成市场竞争优势，均要进行体系认证，尤其是乳制品、肉制品、特殊医学用途食品、特殊膳食、婴配食品、保健食品企业等。而作为监管部门，加强上述企业的体系检查也是大势所趋，但对检查的前期法律法规、技术规范的准备及检查人员的素质能力、检查手段、流程标准、处置方式等会有更高的要求，而检查的层次也会更高，一般应由国家局组织开展。

（四）随机检查

随机检查指的是“双随机、一公开”检查，即在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开。“双随机、一公开”是国务院办公厅于2015年8月发布的《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》中要求在全国全面推行的一种监管模式。目的是解决当前一些领域存在的检查任性和执法扰民、执法不公、执法不严等问题，随机检查坚持依法监管、公正高效、公开透明、协同推进的原则。普遍认为“双随机、一公开”的全面推开将为科学高效监管提供新思路，为落实党中央、国务院简政放权、放管结合、优化服务改革的战略部署提供重要支撑。

确定检查事项清单、建立执法人员名录库和检查对象名录库、制定检查细则、依法公开和联合惩戒是落实随机检查的主要环节，而地方各级政府和具有执法职能的部门是随机检查的主体。国务院要求，2016年随机抽查事项要达到市场监管执法事项的70%以上，其他行政执法事项的50%以上，2017年底前要实现全覆盖，这是一项硬任务，必须不折不扣完成。

就食品生产随机检查而言，理论界和实务界一直有困惑，也存在不同的声音。这是因为，《食品生产经营日常监督检查管理办法》明确对检查对象“全面覆盖”原则，日常监管人员姓名已经在生产企业获得许可时一同上证、上墙，进行了确认，各级食药监管部门更注重落实日常检查的“网格化”和“痕迹化”监管要求。从理论上来说，日常检查和随机检查是两种不同监管模式，理念、目的以及操作方法都不尽相同，本质上，随机检查并不是日常检查的补充，而是另一套叠加的体系。尽管按照《食品生产经营日常监督检查管理办法》第五条规定“市、县级食品药品监督管理部门实施食品生产经营日常监督检查，在全面覆盖的基础上，可以在本行政区域内随机选取食品生产经营者、随机选派监督检查人员实施异地检查、交叉互查”，强调日常检查覆盖基础上的随机检查。但在现实层面，基层监管队伍数量有限，开展日常检查和随机检查都依靠他们完成，检查任务量、行政成本和时间成本都会明显增加，且检查依据、检查内容、权限划分、后续处置等问题都需要综合考虑，就基层监管队伍现状而言，完成日常监管亦是勉强，再叠加随机检查，有一定难度。

因此，在实践和具体操作中，如何在日常检查网格化和全覆盖的基础上落实食品生产随机检查，是今后一个时期摆在基层监管部门面前的全新课题，需要发挥基层智慧，在现实中破解。

解决问题的对策建议

一是健全法律法规和制度。目前看，应构建基于风险管理的食品生产检查体系，健全基于全程控制的食品生产检查制度，完善基于综合配套的相关法律法规文件。急需制定食品生产飞行检查、体系检查、随机检查的办法和细则，明确检查依据、检查原则、检查主体、检查对象、检查手段、检查内容、检查程序和方式、结果处置等相关内容。

二是划分各级检查事权。从以上对相关检查概念、特征以及现状的分析看，明确各级在食品生产检查中应承担的任务和职责迫在眉睫。综合看，县（区）级监管部门负责日常检查，国家、省、设区的市级监管部门负责飞行检查，国家层面负责体系检查，地方各级政府和各级监管部门按比例确定随机检查应较为符合目前现状。同时，每种检查均要明确范围和权限，制定权利清单和责任清单，科学厘清政府与部门、层级之间、区域之间、检查与稽查之间的关系。在整个检查体系框架内，每种检查又要自成一体，形成闭环和良性循环，避免多头检查、重复检查现象发生，进而全面推进食品生产监管工作更加科学合理、规范有序、廉洁高效。

三是加快检查员队伍建设。目前看，检查员队伍数量不足、质量不高是现实突出问题，制约了检查工作的开展和效果。因此，建立我国的食品检查员制度，培养专业化、职业化的以行政监管人员和稽查执法人员为主体的检查员队伍是当务之急、重中之重。鉴于食品链条的复杂和检查模式的不同，应分级分类设置检查员，获得相应的等级资质后方可开展检查工作。如，可以分为食品生产类、食品流通类、餐饮服务类检查员。每类检查员可以设置相应等级，如食品生产类三级检查员可以胜任日常检查、随机检查工作，二级检查员可以胜任日常检查、飞行检查、随机检查工作，一级检查员可以胜任前者所有及体系检查工作。每一个级别资质都需要参加相应的通用和专业培训、实操、考核获得，各级监管部门可以根据检查员的数量、类别和等级情况建立检查员库，在各类检查中综合使用。检查员的类别和等级资质也应成为岗位轮换、职务晋升的前提，以此调动检查员学习和工作的积极性，逐步提升自身素质能力。当然，与检查员队伍相匹配的检查车辆、资金预算和技术手段等配套工作也要同步开展。

四是建立信息化检查平台。“智慧监管”是国家食品安全“十三五”规划的一项重要内容，依托互联网、大数据、云端建立国家层面的食品安全综合信息平台，是时代要求也是现实所需，可以有效避免地方各自为政，平台互不联通，形成信息孤岛的历史沉疴。检查平台或系统应成为综合信息平台的重要组成部分，权责清单、检查模式、检查依据、检查主体、检查对象、检查人员、检查内容、处置结果等应通过平台进行公示，可以成为上级检查下级的载体，也可以成为公众参与食品安全社会共治的窗口。而更主要的，通过由下至上的检查数据采集、分析，为各级综合研判食品安全形势提供更为直观、客观、时实的原始数据，为各级决策提供巨大技术支撑。信息平台的统一建设，海量数据的统计与分析，上下联动的一致与协同，或许是现有体制机制下，破解目前各项监管难题的一把钥匙。