郭利民

 

摘 要 本文首先从对食品安全以及HACCP体系在世界主要国家和地区应用入手，逐步引申至我国周边国家中的部分APEC成员国以及ASEAN成员国。在对其进行综合分析之后，从推进建立中国—东盟自由贸易区的角度，积极推进HACCP认证国际交流与合作，建立区域性的食品安全HACCP体系，提出具体工作切入点和工作建议，以期充分发挥检验检疫部门技术优势，在推进中国—东盟自由贸易区建设进程中发挥重要作用。

 

关键词 APEC组织    ASEAN成员    HACCP体系     措施

 

上世纪60年代，美国宇航局首次将HACCP体系应用于宇航员食品的安全控制。美国国内于1971年正式发表了应用HACCP的报道。近半个世纪以来，有关国家和国家组织纷纷将HACCP体系的应用纳入其各自的管理系统中。随经济全球化趋势的进一步加快，世界经济正朝着多极化方向发展。在这其中，作为1989年成立并具有21个成员国的亚太经合组织（APEC）在推动亚洲和太平洋地区的经济发展中起到关键作用。中国对外贸易的７２.７％是与亚太经合组织成员进行的，引进外资约７０％以上也是来自亚太经合组织成员。在中国十大贸易伙伴中，除欧盟外，其余都是亚太经合组织成员。

东南亚国家联盟(ASEAN)创建于1967年8月。自成立以来，随着新成员国的陆续加入，东盟不断发展壮大，至1999年4月30日，以柬埔寨正式加入为标志，东盟最终发展成为覆盖东南亚10个国家，拥有450万平方公里国土面积、5亿人口和超过7000亿美元国民生产总值的地区性合作组织。出于中国与东盟双方共赢的考虑，2000年双方提出了建立中国―东盟自由贸易区的构想，2002年共同签署《中国―东盟全面经济合作框架协议》，并决定到2010年建成中国―东盟自由贸易区。1990年以来，中国与东盟贸易额以年平均约20%的速度递增，2005年双边贸易额已超过1200亿美元。东盟已成为中国的第五大贸易伙伴，中国是东盟的第六大贸易伙伴。这为中国―东盟自由贸易区的建立提供了坚实的基础。 

鉴于当前各国政府和国际组织对国家经济安全、国家公共安全以及国家食品安全均提到较高层次。本文从有关国家和地区食品安全概况、HACCP体系实施情况等方面进行初步探索比较，结合当前国内食品安全存在主要问题，力求从中找到解决食品安全问题的途径及应对措施。

 

1 有关国家和地区食品安全管理及实施HACCP体系概况

1.1 美国

2005年中美双边贸易额为2116.3亿美元，同比增长24.8%。美国联邦政府对食品安全高度重视，曾一度由总统亲自抓食品安全管理工作，1998年成立总统食品安全委员会。其国内食品安全管理机构主要来自三个部门，一是食品药物管理局（FDA），主要负责除肉类和家禽产品外美国国内和进口的食品安全，制订畜产品中兽药残留最高限量法规和标准；二是美国农业部（USDA），主要负责肉类和家禽等食品安全，并被授权监督执行联邦食用动物产品安全法规；三是美国国家环境保护署（EPA），主要负责饮用水、新型的杀虫剂及毒物、垃圾等方面的安全，制订农药、环境化学物的残留限量和有关法规。美国食品安全体系有如下5项指导性原则：一是规定只有安全、卫生的食品才可以进入市场；二是对于食品安全管理的决策要有科学依据；三是政府有执法责任；四是制造商、分销商、进口商及其他相关者必须遵守规定，否则后果自负；五是法规制订过程透明，并且公众可以及时了解。由其食品法规体系可知，该国对食品安全重在体系管理、法规管理等内容，而对于具体食品种类的检验检测则属辅助手段。

1971年在美国国家食品保护会议上HACCP被明确提出，1973年美国食品与药物管理局（FDA）首次将HACCP食品加工控制概念应用于罐头食品加工中。1985年，美国科学院（NAS）建议与食品相关的政府机构应将HACCP方法应用于稽查工作，并要求食品加工业强制执行。1986年，美国国会要求美国海洋渔业服务处（NMFS）制定并实施一套以HACCP为基础的水产品稽查制度。由于NMFS在水产品上实施HACCP取得显著成效，且各方面条件也比较成熟，FDA决定对国内及进口的水产品强制实施HACCP，在1994年元月公布了水产品强制实施HACCP草案，并于1995年正式实施。

1995年12月，FDA根据HACCP基本原则提出水产品法规，以确保鱼和鱼制品的安全加工和进口。该法规强调，水产品加工过程中的某些关键性工作要由受过HACCP培训的人员来完成，并由这些人员负责制定和修改HACCP计划，并审查各项纪录。目前美国已在水产品、禽肉以及果蔬汁等产品实施HACCP法规。

1.2 欧盟

欧盟为我国第一大贸易伙伴。2005年中欧双边贸易额为2173.1亿美元，同比增长22.6%。长期以来，欧盟食品安全主管部门一直由欧盟委员会健康与消费者保护委员会承担。2002年1月，欧盟理事会和欧洲议会正式通过一项关于成立欧盟食品安全局的法规。在食品安全管理运作机制方面，欧盟建立了政府或组织间的纵向和横向管理监控体系，以协调管理食品安全问题。运作机制主要是通过立法制定各种管理措施、方法和标准，并进行严格的控制和监督，使有关法律得以执行，从而实现食品安全、保护人类健康与环境的目的。目前，欧盟已形成了食品安全、动物健康、动物福利和植物健康等方面较为完整的法律体系，并以法令等形式向外界公布。欧盟委员会对确保上述法律在各成员国的实施与执行负有主要责任，并通过欧盟食品和兽医办公室履行上述职责。1993年欧盟在其DIR/94/43/EEC中利用HACCP概念和原则对食品加工提出要求，随后欧盟在其852/2004号规章中曾明确要求有关食品生产企业建立和实施HACCP体系。总的概括起来，欧盟食品安全管理主要由食品安全管理法律体系和严格的安全卫生标准组成。如由第三国输往欧盟水产品的生产企业必须事先经欧盟注册。

1.3 日本

日本是我国一大贸易伙伴。2005年中日双边贸易额为1844.5亿美元，同比增长9.9%。中日农产品贸易曾因食品安全问题而出现多次摩擦。其国内主管食品安全部门为厚生劳动省和农林水产省。针对食品安全管理，其主要法规为该国《食品卫生法》、《植物防疫法》和《家畜传染病预防法》。自日本发现疯牛病后，该国政府于2002年5月成立食品安全委员会，由该委员会负责对食品安全性进行评价，并明确了国家和地方政府在食品安全方面各自应负的责任。在农药使用安全性方面，要求所有食品都必须设立安全标准，否则不准食用。强化外国进口食品检疫制度，如果食品出口国反复违反食品安全标准，日本无须检查即可停止进口。日本早在1995年就在其《综合卫生管理制造过程》中，首次明确提出了针对乳、乳制品和肉制品等产品要求建立HACCP体系。该国又于2006年实施《肯定列表制度》。该国对食品安全管理以突出食品安全的检验检测，配套以十分苛刻的技术标准和食品安全监督体系。如对我国输日速冻菠菜提出要求检测毒死蜱不得超过0.01PPM（该指标严于欧美标准5倍，严于我国标准100倍），出口松茸中含敌敌畏不得超过0.1PPM…，其标准之严格已为全球所公认。

1.4  泰国

位于我国澜沧江下游湄公河南部，其食品加工业发展及经济发展居东盟国家首位。属发展中国家。泰国是世界上著名的大米生产国和出口国，稻米出口额约占世界市场交易额的1/3。此外水产品也是泰国最大的加工产业，出口额约占泰国出口食品的7成。其最主要产品是虾类、乌贼等冷藏、冷冻产品，占其食品出口总额的40％以上。该国涉及食品相关法规主要有《食品法》和《食品质量管理条例》，具有较为完善的食品安全法规体系。国内主管食品安全部门为卫生部（食品药品监督管理局）、工业部、农业部、海关总署等，有40类商品中的13种食品及食品原料须事先办理许可证。2005年中泰两国双边贸易额为202.5亿美元，同比增长32.7%。泰国在1986年就引入HACCP体系，自1996年推行HACCP的强制性认证。于2003年批准成立了泰国食品与农产品检验有限公司(LCFA)，成为该国对农产品和食品进行检验、测试和认证的重要机构。对进出口农产品和食品将依照同一标准进行检验，并对有关政府部门及时发出预警。其食品安全体系可总体概括为许可证管理+食品认证体系+食品安全检测+标签标识管理。在中国—东盟自由贸易区建设推动下，中泰两国于2003年6月18日正式签署《中华人民共和国与泰王国政府关于〈在中国—东盟全面经济合作框架协议〉“早期收获”方案下加速取消关税的协议》，并于当年10月1日正式启动，该协议执行以来，双方农产品贸易额均有较大幅度增长。

越南

从总体上看，越南正处于从计划经济向市场经济转轨时期，近年来经济持续增长，中越贸易2005年达到82亿美元，比上年增长21.6%。伴随着越南食品加工业逐步发展，其国内肉类、牛奶、渔产品及水产品、蔬菜、水果、蔗糖等产业不断壮大，目前越南已成为全球第二大大米出口国，每年出口值的很大部分来自农产品、食品、消费品。此外，越南还积极引进加工工业的机械设备，并在相关配套产业上加大投入，尤其在食品加工行业方面，政府鼓励利用本地资源开展各种农副产品深加工，提高出口附加值。

越南对食品安全管理法律法规主要有《越南商品质量法令》（1991年7月起实施）和《越南商检法规》（1997年1月起实施）。主要由国家科技工艺环境部的国家质量测量标准总局和越南商品质量检验局统一管理。其管理模式与我国基本相似。近年来，越南政府也要求其国内食品生产企业推行HACCP体系认证。按照该国科学技术环境部公布“应由国家进行质量检查的进出口货物目录”，由国家进出口货物检查机关对列入应检商品目录的货物进行质量检查，国家测量标准质量总局或专业管理部委的职能部门按照颁布的检验规程进行检验。经检验合格，国家检验部门颁发相应文件后可在海关办理通关手续。

缅甸

该国被联合国机构列为世界上最不发达的48个国家之一。2005年中缅双边贸易额为12.09亿美元，同比增长5.6%。缅甸经济以农业为主，是世界主要大米出口国之一。其国内食品工业发展较慢，食品加工基本上属于作坊式生产。主要出口商品有大米、玉米、各种豆类、橡胶、矿产品、木材、珍珠、宝石和水产品等。中国从缅甸进口的主要商品有:木材、玉石、豆类、芝麻、鱼虾等海产品、生皮、芒果、龙眼、铜矿沙、锰矿石等。就该国食品法律法规体系来看，1990年缅甸颁布并实施《农药法》，以控制农药在食品原料及环境中的使用。2001年12月中缅签订《中缅动植物检验检疫协定》。在机构设置方面，缅甸政府无健全的食品安全管理体系，其政府内设食品药物管理局，负责全国食品安全质量管理。就食品安全标准体系而言，由于该国为联合国食品法典委员会成员国，其采用标准多采用CAC标准。但因该国政局属军事管制型政府，在理顺政府职能和食品安全管理体系方面均欠完善。

1.7  老挝

国内经济以农业为主，工业基础薄弱。咖啡是老挝重要的出口农产品，出口主要产品为咖啡，主要进口食品为食糖、粮食等。主要贸易国为泰国、越南等东盟国家以及中国、日本、欧盟、美国和加拿大等国。2005年中老双边贸易额为1.28亿美元，同比增长13.55%。老挝对进出口商品具有较为严格的管理措施，属计划经济管理。长期以来，老挝经济发展缓慢，曾一度被有关国际组织认定为“边缘化国家”，与缅甸一同被纳入全球48个最不发达国家行列。其政府部门管理层次基本模仿我国而进行设立，但该国无统一的食品安全管理机构，不具备完整的食品安全标准法规体系。

 

2 对策与建议

2.1 完善食品安全法规建设。

过去我国曾出台了涉及食品安全管理的《食品卫生法》、《进出口商品检验法》、《进出境动植物检疫法》等法律，以及涉及相关进出口食品安全管理规章如《进出口食品标签管理办法》、《出口食品生产企业卫生注册登记管理规定》、《进口食品国外企业注册管理规定》、《食品生产企业危害分析与关键控制点（HACCP）管理体系认证管理规定》等，基本具备食品安全管理法律法规体系。但就当前来说，全球食品安全管理发展走向是以营养、健康、安全、环保、反欺诈为主线条。因此，我们紧密结合这一主线，按照食品安全管理与技术壁垒发展要求，从法规的适用性、可操作性以及法律法规的无缝衔接方面做大量工作，力争尽快出台相应法律法规、技术法规和技术标准。

2.2 加强食品安全等领域的认证合作。

切实按照《认证认可条例》以及《关于建立农产品认证认可工作体系的实施意见》要求，以食品安全认证认可促进食品安全检验管理，最终实现食品安全检验管理与食品安全认证认可双赢。转变思维，用加快食品安全认证体系建设促进卫生注册登记工作，从而促进食品生产企业改进管理，提高产品质量，有效降低食品安全风险，最终有利于检验检疫工作质量的大幅提高。结合HACCP认证、食品安全管理体系认证（SN认证）、国内食品安全（QS）认证、有机食品认证以及原产地申报等工作，加紧宣传并配合有关认证机构不断推进相关认证等工作。按照国家认监委《食品生产企业危害分析与关键控制点（HACCP）管理体系认证管理规定》要求，积极帮扶企业开展建立HACCP体系，认真做好认证执法监督。积极参与中国—东盟自由贸易区建设，实施“走出去”战略，加强与周边国家在食品安全认证的交流与合作。根据世贸规则中边境贸易例外条款，在国家质检总局及认监委领导下，探索建立与周边国家进出口食品安全相互认证机制，推动对方国家企业推行HACCP体系的建立和认证工作。推动双边或多边食品安全认证合作，鼓励国内有关认证机构到周边国家开展以HACCP为中心的各类食品安全认证，将进口食品安全风险拒国门之外。

2.3建立食品安全检测协作机制。

加快培养食品安全检测高级人才与加大对食品安全检测设备的投入力度。当代食品安全检测技术的提高并不完全是靠更新仪器设备为代价。食品安全检验检测技术的更新及检测资源的合理配置、检测体系的建立应立足自身，提高检测人员技术水平，组建检测人才专家库。通过加强和完善分包、认可等措施，对现代食品安全检测资源进行系统充分整合。利用有限的社会检测资源，建立内外协调的食品安全检验检测协作机制。

2.4正确处理好食品安全与科学管理之间关系。

尽管我国《食品卫生法》已颁布实施10年，但相关法律的不配套，地方政府有关部门职能不明，使食品安全管理仍然步履满跚。因此，做好食品安全检验管理工作，还需紧紧依靠各地政府相关部门的配合支持。倡导诚信，完善企业诚信指标评价管理体系，从强化对食品生产企业的食品原料管理，以及加强对进口食品的后续监管为主线，进一步规范对进出口食品生产经营企业管理。此外，从完善与外部联动机制方面多做工作，以争取降低管理成本并收到实效。特别是要加强与质监、工商、农业、卫生和食品药品监管等部门的密切合作，以树品牌、树龙头为突破口，扶植一批重点行业守法经营的龙头企业，以带动一批相关产业的规范发展，全面规范食品安全管理。

2.5建立食品安全快速反应机制。

利用WTO规则，对进出口食品采用风险分析、风险评估和风险管理，并辅之于食品安全快速反应系统。在各地设立食品安全信息采集点，并按规定报送相关食品安全信息，对重大食品安全事件立即上报。各省定期发布食品安全信息警示通报，供各有关部门在实际工作中掌握。面对复杂多变的食品安全形势，必须妥善处理各种突发事件。适时出台并实施各地食品安全重大突发事件应急处理预案，以有效预防、及时控制和减少食品安全重大事故所产生的危害，保障广大公众身体健康与生命安全。
2.6关注周边国家食品安全管理发展与需求，保证进出口食品安全，维护地区经济发展稳定。     

从周边国家食品工业及食品安全管理发展趋势来看，与我国陆路相接的为越南、缅甸和老挝三国，与泰国水路相通。东盟国家中泰国和越南既为APEC成员国又是ASEAN成员国。目前此四国与我国经济往来日甚紧密。由于其地理位置的重要性，我国一直将东盟国家视为重要门户。进入21世纪后，我国政府意识到亚太地区和平稳定的重要性。2003年10月，我国与东盟十国领导人在印度尼西亚共同签署《中华人民共和国与东盟国家领导人联合宣言》，宣布将进行较为密切的战略、经济合作，同时中国—东盟自由贸易区的建设开始启动，并将于2010年全面建成。

东盟的食品产业具有两大特点。一是多数国家食品资源极为丰富。东盟各国盛产粮食、热带水果、海鲜、棕榈油、咖啡、茶叶、烟草等。二是大部分东盟国家的基础产业以农业为主，食品工业很不发达。印尼、马来西亚虽有传统食品工业，但规模仍以中小企业为主；菲、越、老、缅等国的食品加工以初级产品为主；而柬埔寨的食品工业几乎是空白，加工食品依赖进口。随我国对外贸易的发展和中国—东盟自由贸易区建设进程加快，今后5～10年将是我国外贸发展的关键时期。作为中国—东盟自由贸易区桥头堡的云南省，其与东盟国家食品、农产品贸易量将与日俱增，这就要求必须建立健全相应的进出口食品安全管理体系，才能适应当前和今后一段时期的对周边国家贸易中，在食品安全检验管理工作方面发展需要。 

按照中国—东盟自由贸易区建设进程计划，必将对现有食品安全检验管理模式带来机遇和挑战。首先，中国—东盟自由贸易区建设的实质是双方互利、关税减让，由此带来的直接效应就是农产品、食品贸易量大增。其次，在双方贸易不断加快的情况下，贸易的风险、食品安全风险也在进一步加大。第三，原有的食品安全检验管理体制、体系要如何适应又将成为焦点。因此，各级检验检疫部门首先必须做到保证进出口食品安全，维护地区经济发展稳定。其次通过采取技术手段，达到促进出口、调控进口的目的。第三，通过加强对外交流合作，实现国际间相互认可，最终实现检验检疫关口前移。

2.7注重食品安全与系统管理工程的有机结合。

从世界范围来看，当今保障食品安全管理手段主要有注册备案管理、食品质量安全控制体系管理、风险预警管理、生产企业分类管理、标签标识管理、检疫审批管理、进出口食品目录管理、检验检测机制管理等八方面主要管理措施。上述各项管理措施都是在严格的科学分析基础之上开展并实施的。食品安全性、食品检验检疫以及食品检验检疫安全管理呈阶梯状，步步深入。从系统工程理论分析，食品安全管理属于管理系统工程理论中的概念系统，该系统依附于具体食品安全检验及管理行为来表现，随着当代科技、管理技术的发展，人们思想意识的进步，结合实际并实行科学管理是做好食品安全管理的出发点和终极目标。