浅谈食品行业“潜规则”的预防和监管

徐国民

〖摘要〗本文阐述了食品行业“潜规则”产生的原因，说明了实施食品安全防护计划有利于解决三类与“潜规则”有关企业的非传统食品安全问题。同时，政府相关部门充分利用社会专业资源，强化预防“潜规则”的社会氛围，有助于进一步提高食品安全水平。

 

   关键词：潜规则    食品安全   防护计划 

 

近年来，我国发生的“苏丹红”、“孔雀石绿”等食品安全事件，特别是2008年发生的“三鹿奶粉”事件表明，在现阶段我国食品企业除面临因恐怖主义和反社会（例如：2008年日本发生的“毒饺子事件”，使我国食品再次成为世界关注的焦点，虽然后经认定不是一起因农药残留引起的食品安全事件，而是人为个案，但对我国出口食品信誉还是造成了十分严重的影响和巨大经济损失。）等原因存在食品遭到蓄意污染和破坏的问题外，更存在因不法从业者追求不正当商业利益、形成行业“潜规则”和恶性竞争等原因、使食品遭到故意污染和破坏的突出问题。

这些问题引起了人们的忧虑及不安，更多的发出这样的疑问：到底还有多少个潜规则？有什么好的应对之策呢？

一、食品行业“潜规则”以及产生的原因

所谓食品行业“潜规则”特指某些食品从业者为追求不正当商业利益，采取在原辅料生产、供应和食品加工过程中添加非食用物质、滥用农兽药和食品添加剂以及采用不适合人类食用的方法生产加工食品等的行为。这种行为虽然是违法的，但在食品行业的一定范围内存在，为从业者所了解，但不为消费者所认知。

　为什么会出现“潜规则”这种情形呢？一个良好的商业秩序意味着企业家与企业家之间、企业家与消费者之间、这两者与整个社会之间，形成一种良性的多赢关系。但并不是所有的市场活动都能形成这种秩序。秩序的前提是规则，健全的商业秩序（也称显规则）就是商业世界中的人们，主要就是企业家、企业员工、消费者，遵守某些必要而合理的规则安排各自的行动。其特征是实现活动一方的收益获得不以另一方的损失为前提。这样的规则大体有三个层次：第一个层次是一般道德规范，第二个层次的规则是职业伦理，它的形成和发挥作用依赖行业自治。第三个层次是政府颁布的正式规则，包括法律、政策，它依赖政府的明智立法与公正执法。

由于种种原因，目前我国在这三个层面的规则都是匮乏的，或者是缺失的。在这种情况下，企业在显规则下做事没回报或者说回报太低，远低于不按规则来的回报；也有可能一个人不按显规则做事但回报很高而且不受惩罚使得按规则做事但回报很低的人也开始按照那种方式来做事，当大家都这样做时“潜规则”就产生了。

建立有利于解决食品行业“潜规则”的食品安全防护计划标准

相对于传统的“食品安全”，“潜规则”产生了是非传统食品安全问题，采用传统的技术规范和管理制度已无法有效解决；所以，需要从宏观层面针对性地建立应对措施，来解决长时间困扰我国食品安全的“非传统食品安全”顽疾，通过“食品防护计划（Food Defense Plan）”即改善食品生产条件和净化食品生产环境，有助于从根本上解决食品安全问题。

“食品防护计划”是一个非常新的食品安全管理制度，2002年以来，美国提出了“食品防护”的概念，旨在防止食品遭到恐怖主义袭击等非传统食品安全危害的威胁。美国卫生部食品药品管理局（FDA）、美国农业部食品检查署（FSIS）等机构制定了多项供应链和生产企业的食品防护导则。日本食品业界也正在推行食品“安心”行动（安心=安全+食品防护），以取得消费者的信任。2008年11月，国际食品法典委员会（CAC）进出口食品检查和认证分委会（CCFICS）决定，在即将起草的《国家食品安全控制体系建立导则》中考虑增加食品防护内容。食品防护工作中的薄弱环节分析、主动预防、全员参与等管理原则为解决我国现阶段“非传统食品安全”问题提供了借鉴作用。

由于美国食品防护的对象主要是恐怖主义，中国的情况却有很大不同，“潜规则”是我们面临最大的问题，美国防的是“蓄意”，而我们主要防的是“故意”（包括蓄意）。所以由国家质检总局、国家认监委组织专家编写的《食品防护计划建立与实施指南 食品生产企业》推荐性国家标准在借鉴美国已建立的企业食品防护计划的经验基础上，结合我国国情，把食品防护的范围扩大到“潜规则”，目的在于指导企业通过食品防护评估，寻找薄弱环节，建立和实施经济有效的食品防护计划，最终达到提高我国食品安全总体水平。

    该标准的建立将为食品行业“潜规则”的预防和监管食品行业“潜规则”提供指南。

三、政府相关部门落实食品安全防护计划

分析我国发生的“苏丹红”、“孔雀石绿”、“三鹿奶粉”“皮革蛋白质”等食品安全事件，可将与“潜规则”有关企业分为三类： 第一类是“潜规则”的执行者（少数），第二类是“潜规则”的受害者(大多数)，第三类是“潜规则”的传递者（主要指传递、经销非食用物质、违规推广使用食品添加剂等的食品添加剂公司）。就第一类企业而言，建立实施食品防护计划仅能起到提醒威慑作用，预示消费者和监管部门都对他不能“潜规则”有要求；对第二类企业而言，建立实施食品防护计划可帮助这些守法企业防止“潜规则”对自己的危害；对第三类企业而言，政府必须强制其实施食品防护计划。从已发生非传统食品安全事件分析可知，有毒、有害非食用物质（“苏丹红”、“三聚腈胺”等）的扩散大部分经过第三类企业实施，由于该类企业仅作为一般的商贸企业管理，从业人员没有食品资格要求，使得有毒、有害非食用物质极易流向食品加工企业。有鉴于此，政府首先应将该类企业列入食品链监管范畴，消除监管盲点，其次强制其实施食品防护计划[主要是迫使企业主关注经销产品的合法性及销售有毒、有害非食用物质（无论是无意还是故意）等的法律后果]，最后，对其从业人员逐步实施资格要求。

四、充分利用社会专业资源，强化预防“潜规则”的社会氛围

2009年6月1日起施行的《食品安全法》对目前的食品安全监管分工进行了具体的说明，把各部委的分工进行了界定，并提议设立国务院食品安全委员会来进行总体的协调。除此之外，还对县以上政府的食品安全监管责任、其他监管主体（如媒体的监督等）进行了更明确的说明。

食品安全涉及太多的产业与行业，仅有政府部门是远远不够的。所以如何发挥相关部门的作用就成为关键。比如在《食品安全法》总则中提出“食品行业协会应当加强行业自律”，“国家鼓励社会团体、基层群众性自治组织开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的普及工作”，“新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传，并对违反本法的行为进行舆论监督。”这些规定说明食品安全要根本好转，一方面要各方面改革的力度，包括管理层面的、沟通层面的等等，最重要的是要通过充分利用社会专业资源，强化预防“潜规则”的社会氛围。具体地说：

首先政府部门应重视食品安全标准和知识的普及工作，设立专项资金用于普法工作，其次，制定遴选办法，优选具备食品安全标准和知识培训能力的第三方培训机构。最后，针对不同（优秀、一般或大、中、小）企业，开展食品安全和食品防护计划体系培训，星星之火，可以燎原，从企业的质量管理人员入手，培养企业食品安全人才（专门的食品安全监督员、检查员），通过这些人员教育企业员工，不管有没有文化，告诉他哪些事情是能做的，哪些事情是不能做的，把食品安全作为第一要务贯彻到每个员工的心里，逐步在企业形成“过街老鼠”（潜规则），人人喊打的局面。

通过全社会的共同努力，今后一段时间，食品行业的潜规则将一一被揭开，置于阳光之下，这样才能确保人民群众的饮食安全，进一步提高食品安全水平。

 

五、参考文献

 

1、 国家质量监督检验检疫总局、中国国家标准化管理委员会发布. 《食品安全管理体系 食品链中各类组织的要求》. 中国标准出版社出版，2006

2、国家质量监督检验检疫总局、中国国家标准化管理委员会（未发布）. 《食品防护计划建立与实施指南 食品生产企业》征求意见稿

作者简历：

姓名：徐国民                           性别：男 

工作单位：深圳市环通认证中心有限公司   职务：食品安全部经理

工作简历：

——现任深圳市环通认证中心有限公司食品安全部经理，FSMS国家注册高级审核员；

    ——曾任深圳市深宝实业股份有限公司研究中心主任、技术质量总监；

——曾任深圳市多维健食品厂、深宝饮料厂、三井调味品厂厂长；

——任深圳职业技术学院食品生物技术、食品营养与检测专业管理委员会委员；

——任深圳市（食品、保健品类）技术先进型企业评定委员专家评委。

教育经历：

2000.3—2002.7：深圳，北京大学光华管理学院,在职工商管理硕士学位；

1989.9—1992.1：广州, 华南理工大学, 生化工程硕士学位；

1985.9—1989.7：杭州, 浙江工学院, 发酵工程学士学位。