刘学辉[1] 祝林 王水明 包卫东 王成龙

南京出入境检验检疫局

民以食为天，食以安为先。食品安全关乎人民群众的切身利益，关乎社会的和谐稳定，是党和政府执政为民的重要责任。前几年，就有人计算过，猪肉从生产到流通各环节有八九个部门在管，但还是出了“瘦肉精”中毒事件。时隔多年，“瘦肉精”重出江湖。于是，食品安全多头管理的问题，再次引起热议。《人民日报》曾报道，目前有十多个部门在对食品安全进行管理，“希望各部门能各司其职，做到不失职，不扯皮，不遗漏，切实把关系老百姓切身利益的食品安全这一大事管严、管好。”食品安全问题越来越突出，食品安全事件发生频率越来越高，造成的影响也越来越大。一些食品案例事件，引起老百姓对食品安全的恐慌，甚至“谈食色变”。

食品安全直接关系人民的健康、国家的荣誉，关系国家经济的发展和与社会和谐稳定。近年发生的严重影响我国荣誉的重大食品安全事故表明，我国的食品安全监管体制存在不容忽视的制度缺陷，长期以来食品形成的食品安全控制体系受到了前所未有日挑战，提醒我们各级监管部门必须提高警惕，快速调整监督机制，帮助企业认识到必须在做好食品安全控制的同时做好食品防护工作。从我国食品加工行业的整体水平来看，食品保护和食品防护计划都处在初级阶段，尤其食品防护是国际先进国家根据国际食品安全形成制定的比较新兴的保护措施，在中国尚未得到广泛推广与应用，甚至许多食品的监管人员仍不清楚什么是“食品防护”，应该引起各级政府的高度重视，坚决遏制人为破坏食品安全事件。

要建立起政府监管、行业自律、企业负责、社会监督互动的新型治理机制，实现外部他律与行业自律相结合，在法律威慑力的基础上提高道德约束力。美国著名法学家罗斯科·庞德说过，法律必须依靠某种外部手段来使其机器运转，因为法律规则是不会自动执行的。我国食品安全法律的落实，一方面需要在行政监管方面细化各部门问责机制，另一方面，需加强行业自律和社会监督，构建他律与自律相结合的立体式监管机制。为此，我国食品安全法第七条规定“食品行业协会应当加强行业自律”，第三条、第五条、第八条、第十条分别规定“食品生产经营者对社会和公众负责”、“政府部门依法做好食品安全监督管理工作”、“新闻媒体应当对违反本法的行为进行舆论监督”、“任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为”。未来，我国要将食品安全实行更加严格的食品安全官员问责制，坚持推行“谁监管，谁负责；谁失职，谁受罚”的原则，实现对食品生产、流通、消费各个环节的立体问责体系。同时，要鼓励各食品生产企业和从业人员牢固树立职业道德意识和法律意识，为老百姓提供安全健康的食品。要充分发挥行业协会、特别是消费者协会等中介组织以及大众传媒的作用，建立健全重奖举报制度，强化舆论监督和社会公众监督，切实保障食品安全。

保障食品安全既要抓源头治理，又要解决好分段监管中的衔接问题，减少监管交叉，防止空白和盲点，做好全程全时“无缝”监管，实现源头治理与分段衔接相结合。我国食品安全法第五条、第六条规定了食品安全的分段监管原则。但在实际中，由于食品从田头到餐桌，食品安全的战线很长，涉及面和地域很广，涉及点和监管环节多，食品监管存在多种问题:一是很多食品安全问题，都出在源头污染和初加工环节污染；二是现存的分段监管方式存在着部门监管职责不明确，相互推诿，监管末端缺位，部分环节监管缺失，监管体制不顺，过度管理和管理不足并存，监测资源和力量分散，缺乏合力等问题。因此，有关部门一方面要进一步加大食品生产经营的源头管理和治理，制定完善的食品生产经营标准、推动农畜水产品的规模化生产、加强市场准入前的检测防控、建立食品可追溯体系，从源头上彻底消除隐患。另一方面，需要从根本上改变我国目前行政监管机构多头各自为政的格局，改变六个部门管不好“一头猪”、治不好“一种油”(地沟油)的局面。要合理科学的分配不同监管部门在食品安全监管中的角色和责任，加强各部门在技术、标准、信息、规则、行动等多方面的交流与协同，既减少监管交叉，消除监管空档，又规范监管执法，防止“以罚代法”，推动监管合力的形成。

“9 11”事件后,针对人为故意污染食品的问题,美国率先提出了食品防护战略加以应对。国家认监委相关人认为,人为故意污染食品问题是一个系统性的问题,单纯由食品企业实施食品防护无法根本解决。根据我国食品安全法的规定,食品安全由地方政府负总责,企业是第一责任人,监管部门各负其责,因此,应对措施需要多管齐下。企业要给现有食品安全管理体系打上食品防护的“补丁”,一厂一策；地方政府实行农产品、食品化学投入品的区域化管理,严厉打击刑事犯罪；监管部门要组织建立非传统食品安全危害识别交流平台,对非法添加和滥用食品添加剂进行预警,内行介入,主动研究,及时披露,动态监控；此外,应加快诚信体系建设,强化食品行业自律和管理功能。

HACCP体系确保食品安全达到了防止偶然污染食品的层面。 HACCP体系有效实施，确保食品安全的基础是无人为的蓄意污染。而食品安全的另一个层面防止蓄意污染和破坏，防止给不法分子提供可乘之机，更不可变成犯罪分子或恐怖行为的教唆课程。蓄意污染具有重大的经济、健康、社会、心理和政治影响。防止食品供应遭到蓄意的污染由食品防护计划进行控制。

食品防护计划不是一成不变，而是与实际密切相关。比如添加新的生产线、更换供应商、将生产过程外包、使用新工艺等都可能导致食品防护计划的改变。HACCP体系着眼于食品在加工和储藏过程中，在生物、化学和物理危害的影响下受到的偶然的污染。

食品防护计划和HACCP计划所针对食品的安全性是密切相关的，但所针对的引起食品安全问题的原因是各有侧重的。

食品防护计划和HACCP计划都是企业食品安全体系的一个组成部分。 食品防护计划和HACCP计划都是预防性的体系，都具有工厂的特殊性，不能照抄照搬。食品防护计划在工厂中的许多生产线更普遍和适用。HACCP具有生产线和产品的特殊性。食品防护计划和HACCP计划不是一成不变的，而是与实际密切相关发展变化的，食品防护计划和HACCP计划均应由指定的人员或小组来完成、管理和更新。食品防护计划的细节应保密，防止给不法分子提供可乘之机。HACCP计划无保密性的要求。食品防护计划是HACCP的基础，支持HACCP计划，一是建立食品防护计划的目的和作用指导企业内员工对体系运行和实施的工作和活动，帮助企业确定把其食品受到蓄意污染或破坏的危险降到最小化的步骤。二是提高应对能力为，评价食品食品防护体系的有效性和持续适宜性提供依据，避免食品安全事故发生，降低产品成本，为员工创造一个安全的工作环境，为顾客提供有质量保证的产品，提高企业的经济效益。三是建立食品防护计划的目的和作用提供运作框架，达到作业的一致性，为培训提供依据。

但中国近年发生的重大食品安全事故均为人为恶意违法导致，因此我们必须清楚的意示到单纯依靠HACCP是不够的，食品加工企业必须根据自己的实际情况，建立科学的食品防护计划。食品防护是为了防范和消除为达到危害和破坏目的而对食品实施的故意的污染（如人为破坏、投毒等等）。食品防护的目的：预防有意图的攻击; 快速并有效的做出回应; 迅速地复原并且重新获得消费者的信心。HACCP和《食品防护计划》与企业现行规范制度的衔接，HACCP体系是一个大家熟悉和易于操作的系统；可以用HACCP的概念和原理来对食品风险进行评估，也可对食品防护工作中问题的进行分析；世界卫生组织（WHO）和有关专家对HACCP的作用进行了推荐。然而，需要注意的是从技术角度考虑生产工艺中不是关键控制点的部位，有可能恰恰是生产过程中的最薄弱环节，即食品防护工作的重点。食品防护工作可以融合到ISO22000的食品安全工作中，或ISO9001的质量管理体系中。在食品防护工作中可以通过开发或采用预防措施融合HACCP工作，既针对降低食品中蓄意破坏行为采取措施，在产品配方设计中、生产过程中、流通过程中采取预防措施。HACCP和《食品防护计划》是两个相辅相成的管理体系，离开《食品防护计划》的HACCP就简化为食品安全管理，有效的《食品防护计划》又需要建立在完善的食品安全工作基础上。因此，在食品安全工作体系中，食品安全是一切工作的根本，食品防护意识是食品安全工作的升华和完善，吸收、借鉴HACCP是食品安全保障管理工作的核心。政府、监管部门和企业都应该重视和推进HACCP和《食品防护计划》的实施。

我国的食品加工企业与发达国家相比，在食品监管体系的建立方面严重不足，食品生产加工企业要保证食品的安全与质量必须注重HACCP和《食品防护计划》的建立、完善与互补。在食品安全体系中，管理机构还应实施各种风险管理。在相关“危害分析与关键控制点”（HACCP）的法规中，食品安全管理机构规定了总体要求，指导行业采用规定的准则来制订详细的步骤，从而形成一个有效的HACCP计划。HACCP体系是一个风险管理工具，因为HACCP体系能使实施者合理地识别将要发生的危害并制订一套全面有效的计划来防止或控制这些危害。

HACCP的应用，强化了食品的安全保障。将食品安全管理延伸到食品生产的每一个环节，从原有的产品终端检验变成全程控制，强化了食品生产者在食品安全体系中的作用。HACCP在食品安全体系中起着核心作用。HACCP是预防性的食品安全控制体系，对所有潜在的生物的、物理的、化学的危害进行分析。确定预防措施，重在防止危害发生，同时，HACCP并不是一个零风险的体系，采用现有的科学技术和最经济的手段尽量减少食品安全危害的风险。我国很多的食品加工企业已经或正在进入了HACCP体系监管的行列。

如何监督企业持续保持两个计划的有效性？我们认为

企业应高度重视食品防护计划，实现主动参与企业必须充分认识到制定食品防护计划是为了自身的根本利益和长远发展，充分调动企业的主观能动性，把被动应付变为主动应对。制定符合企业实际的食品防护计划，为计划的建立和保持提供充分的人力、财力资源和必要条件。食品防护计划评估内容是制定整个食品防护计划的前提性条件，企业应根据不同产品、不同工厂自身特点的进行风险评估，从而有针对性的制定切合实际的、具体化的食品防护计划，避免生搬硬套，缺乏管理重点，使食品安全计划具有较高的符合性和可操作性。食品防护计划是一个结构完整的管理体系，需要企业的全体员工参与，企业要加强与有关部门的交流合作,制定有针对性的培训计划，让员工从主观心理接受、行动上很好实施食品防护计划工作，确保计划的正常运作。企业应不断评价其防护计划在实施中的缺陷，以确定体系改进的需求。必要时，至少每年一次或当生产工艺有所改变的时候，对食品防护计划进行审核并修改，以提高食品安全的有效性和可操作性。

各地认证监管部门都在不断完善对出口食品加工企业的监管方式，但仍有许多企业出现各种各样的问题，有人曾戏称：企业申请备案时如同待嫁新娘，以最好最美的形象示人，而取得了备案资质之后就不再有往日的风采，无法持续保持备案时建立的食品安全保障体系。我国目前的食品加工企业很多并没有按照国际惯例建立HACCP和《食品防护计划》, 根据总局20号令的规定，出口的罐头类、水产品类、肉及肉制品、速冻蔬菜、果蔬汁和含肉或水产品的速冻方便食品等6类产品，应建立HACCP质量管理体系，但在全国的食品加工企业并没有广泛应用HACCP的管理体系，“食品防护计划”的推广、落实更加不容乐观，任务更艰巨。

通过加强对出口食品企业的全过程监管，及时发现并指出企业存在的薄弱环节，提出整改要求，不断完善企业质量保证体系管理，严格按照卫生规范组织生产，督促企业切实担负起出口食品质量安全责任。不断完善质量安全追溯体系，完善主动召回制度，通过标识，实现从成品到源头每一个环节的追溯，迅速查找到不合格产品的源头与去向。做到源头可追溯、流向可追踪、信息可查询、产品可召回。

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