概念

一、食用农产品定义

根据2015年10月1日生效的《食品安全法》第一章第二条规定，食用农产品是指供食用的源于农业的初级产品。但这个概念过于模糊，对执法实践指导意义不大。

根据2006年4月29日生效的《农产品质量安全法》第一章第二条规定，农产品是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。

根据2014年10月31日农业部、食品药品监管总局联合发布的《关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》第一部分指出，食用农产品是指来源于农业活动的初级产品，即在农业活动中获得的、供人食用的植物、动物、微生物及其产品。“农业活动”既包括传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动，也包括设施农业、生物工程等现代农业活动。“植物、动物、微生物及其产品”是指在农业活动中直接获得的以及经过分拣、去皮、剥壳、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。

2016年3月1日生效的《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第六章第五十七条规定，食用农产品，指在农业活动中获得的供人食用的植物、动物、微生物及其产品。农业活动，指传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动，以及设施农业、生物工程等现代农业活动。植物、动物、微生物及其产品，指在农业活动中直接获得的，以及经过分拣、去皮、剥壳、干燥、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。

后两者对“食用农产品”“农业活动”“植物、动物、微生物及其产品”有清晰的解释。 “食用农产品”获取方式有两种，一类是农业活动中直接获得的，另一类是经过简单加工的但以不改变其基本自然性状和化学性质为限度。

二、食品定义

根据2015年10月1日生效的《食品安全法》第十章第一百五十条规定，食品是指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。

三、自我理解

《食品安全法》中定义的食品包含食用农产品，但《食品安全法》、《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》等法律法规对一般食品（不含食用农产品，以下称食品）和食用农产品的监管做出不同的规定，如法律适用、准入许可、市场销售、产品标签及不合格产品的行政处罚等。因此，区别食品与食用农产品成为了食品安全监管执法中的难点。

从概念来看，食品与食用农产品的主要区别在于是否有加工，是初级加工还是深加工。由于食品、食用农产品加工方式、种类等繁多，执法人员要做出准确判断并不容易，对“未改变基本自然性状和化学性质”的认识也所不一样。

2005年，商务部、财政部、税务总局曾联合发布《关于开展农产品连锁经营试点的通知》，并以附件的形式对食用农产品范围进行注释，非常详细明确。但该通知及附件注释主要着眼于农业产业政策及税收政策，并无充分考虑食品安全监管的因素，对食用农产品界定的范围并不科学，显得过于宽泛。例如把成品粮大米、油、面等归类为食用农产品，但此后（2005年6月）颁布的《工业产品生产许可证管理条例》明确规定乳制品、肉制品、饮料、米、面、食用油、酒类等直接关系人体健康的加工食品，实施许可证管理；后面各个版本的《食品生产许可证分类目录》也同样归类为食品实施许可的。

建议

对于执法实践，直接依据《食用农产品范围进行注释》区分食品和食用农产品并不可取。笔者建议如下：

1、依据食品生产许可分类目录来区分

2016年1月22日，食药监总局颁布最新版的《食品生产许可分类目录》，分类明确、内容全面。基于执法一致性考虑，个人觉得已列为食品生产许可分类目录的产品应一律确定为食品，而不是食用农产品。但在以往严格执行食品生产许可分类目录来区分食品和食用农产品的过程中，有不少人认为食品的市场准入的门槛过高，所以在2015年10月1日生效的《食品安全法》第三十六条第三款特别规定：“食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。”从目前各省规定来看，均对生产加工小作坊制定了切实实际的相对宽松的准入条件。

2、不能从是否有包装、标签来判断

《农产品质量安全法》第二十八条规定：“农产品生产企业、农民专业合作经济组织以及从事农产品收购的单位或者个人销售的农产品，按照规定应当包装或者附加标识的，须经包装或者附加标识后方可销售。”《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》也有相关的包装、标签规定。可见，食用农产品是可以包装、标注标签的，对部分食用农产品甚至是强制性的要求。

3、不能从是否添加食品添加剂来判断

食品添加剂的定义在《食品安全法》规定为：指为改善食品品质和色、香、味以及为防腐、保鲜和加工工艺的需要而加入食品中的人工合成或者天然物质，包括营养强化剂。

从食用农产品概念来看，食用农产品原则上不能添加食品添加剂的，但用于保鲜和防腐等除外。

《农产品质量安全法》第二十九条规定：“农产品在包装、保鲜、贮存、运输中所使用的保鲜剂、防腐剂、添加剂等材料，应当符合国家有关强制性的技术规范。”但《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第二十五条第一项规定：禁止销售使用国家禁止的兽药和剧毒、高毒农药，或者添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质的食用农产品。

4、严格把握“产品的基本自然性状、化学性质是否发生改变”原则

把握好“产品的基本自然性状、化学性质是否发生了改变”这一基本原则是非常关键，正确理解这个原可以化解区分上的一些难题。比如纯肉卷，一般只进行简单切割，它就不是食品，而是食用农产品；如果一个合成肉卷外观类似纯肉卷，但由于是两种及以上食用农产品的混合加工，已改变其基本自然性状与成分，应属于食品。还比如食用农产品经过熏制、腌制或发酵等，已改变食用农产品的基本自然性状或化学性质，应认定为食品。

5、要尽量了解加工的具体工艺

从工艺上去判断“产品是否有改变基本自然性状和化学性质”，既可以去现场了解生产工艺，也可以学习理论知识。如：消费者对燕窝生产制作并不了解，不能明确是食品还是食用农产品。但从查询《燕窝质量等级》标准（GH/T，1092-2014）了解到，燕窝定义为“雨燕科动物金丝燕及多种同属燕类用唾液及绒羽等混合凝结等所筑的巢窝，经深加工化可供人类食用的部分。”从燕窝的概念基本上可以判定，燕窝属于食品而非食用农产品。