（扬州出入境检验检疫局，莫桂花，徐汉清，彭程，江苏扬州，225009）

摘要：当前我国食品安全形势严峻， HACCP作为一种控制食品安全危害的预防性制度安排，研究食品监管部门如何利用HACCP制度，提高其工作效率就显得尤为必要。本文从我国HACCP制度变迁路径分析入手，梳理了HACCP制度在我国的发展脉络，分析了监管部门应用HACCP管理体系现状，分别从监督部门验证、HACCP体系有效性执法检查及HACCP体系实施三方面归纳了存在的问题，以此为基础，从构建适合中国国情的 HACCP 模式、积极开展 HACCP 宣传、加强对各个层次参与HACCP体系建设的相关人员进行专项培训和开发能够让更多企业共享的政府信息平台，为推广和应用HACCP体系提供信息支撑四个层面提出了改善监管部门实施HACCP体系效率的对策建议。

关键词：监管部门，HACCP体系，问题，对策

当前我国食品安全形势严峻，而食品安全治理则是一个复杂的系统工程，涉及生态农业、食品加工、市场规范及政府监管等多环节技术与制度支撑。HACCP作为一种控制食品安全危害的预防性制度安排，其核心内容是通过对原材料供应、食品加工各工序、影响食品安全的人为因素进行分析，确定食品加工链的关键环节，建立完善监控程序和监控标准，采取规范的、有针对性的纠正措施，对食品加工、运销全过程的各种关键危害点进行控制，以实现食品质量从田间到餐桌的全程控制。其制度本质是通过体系建立、运行、认证、验证和监督等五个环节的运行，既激励企业自律，又发挥政府的监督作用，促进我国食品安全治理程序化、制度化、科学化，提高治理效率。因此，研究食品监管部门如何利用HACCP制度，提高其工作效率就显得尤为必要。

一、监管部门应用HACCP体系的现状分析

1、我国HACCP制度变迁路径分析

我国HACCP制度发端于1991年原国家商检局食品专业委员会对食品加工业应用HACCP体系的研究，该研究在引进发达国家食品行业HACCP体系的基础上，制定了冻猪肉、冻鸡肉等出口食品的HACCP模式，1994年该委员会出台了《在出口食品加工中建立“危害分析与关键控制点质量管理体系（HACCP）”的导则》，1997年农业部渔业局起草了《水产品加工质量管理规范》，该标准采用了HACCP原则作为产品质量保证体系，要求在水产业执行HACCP。

2001年12月，国家认监委认可委员会出台了《以HACCP为基础的食品安全体系认证机构认可实施指南》，对食品安全体系认证机构资格、认证机构的评审员资质、评审程序及认证证书发放等做了详细规定， 2002年4月国家质检总局出台了《出口食品生产企业卫生注册登记管理规定》，要求出口罐头、水产品、肉及肉制品、速冻蔬菜、果疏汁、速冻方便食品等食品企业开展强制性HACCP体系认证。

2002年7月，中国卫生部颁布《食品企业HACCP实施指南》，制定了HACCP的基本原则及实施指导，为推行HACCP体系，卫生部在2003年8月又配套颁布了《食品安全行动计划》，规定到2006年，所有乳制品﹑果蔬汁饮料﹑碳酸饮料﹑含乳饮料﹑罐头食品﹑低温肉制品﹑水产品加工企业﹑学生集中供餐企业实施HACCP管理，到2007年酱油﹑食醋﹑植物油﹑熟肉制品等食品加工企业﹑餐饮业﹑快餐供应和营养配餐企业实施HACCP管理，规范了我国食品行业HACCP管理工作。

2003年，国家认监委会同国家质检总局、农业部、卫生部、国家环保总局、国家工商总局和国家标准委等部委联合颁布了《关于建立农产品认证认可工作体系实施意见》，为在食品企业的原料供应商——农产品生产者实施HACCP管理体系提供指导；2004年开始在饲料行业开展HACCP认证工作，并启动了饲料及添加剂生产企业HACCP认证用技术规范的起草工作。

2007年开始对食品农产品认证的有效性进行监督检查，以促进食品农产品认证有效性和提高相关企业的诚信意识；严厉打击买卖证书、超期和超范围使用认证证书、认证标志、低价恶性竞争等行为，规范认证机构认证活动。

2、监管部门应用HACCP管理体系现状分析

在我国实施和推广HACCP管理体系，已使传统的食品监管方式发生了调整，监管部门由被动市场抽检，向主动参与企业建立食品安全体系转变，同时也激励了企业主动实施安全控制手段，实现了监管部门对食品安全监管重心由市场转向企业，提高了监管的有效性和针对性。另外，随着我国贸易外部环境变化，包括进口配额制、进口许可制、技术标准及检验制度、卫生检疫规定、商品包装和标签规定等非关税壁垒己成为进口国为制约其他国家食品进入其市场的重要手段，为突破非关税壁垒的制约，我国食品监管部门组织相关职能部门，动态关注国际上主要食品进口国己实施的强制性标准和管理规范，并对食品生产经营者及业务人员进行培训，以及时学习和掌握最新的强制性标准和管理规范，并灵活地加以应用，以有效减少国际贸易障碍，确保贸易畅通。

政府积极监管提高了消费者对食品安全的信心，增强食品企业的国际竞争力。政府通过制度化的定期或不定期抽查，激励优质企业不断提高质量管理水平，为国内外消费者提供符合标准的安全食品；实施HACCP促使企业不断规范生产过程，提高企业全体员工参与食品质量控制的积极性和质量意识，提高食品安全性和产品质量的均匀稳定性，逐渐实现与国际市场接轨。

监管部门十分重视监管工作效率。表现在官方检验员一般将精力集中到最容易发生危害的环节上，通过现场检查HACCP监控记录和纠偏记录了解工厂的操作情况，另外，监管部门要求执法人员与企业之间关于HACCP体系实施的交流制度化，以动态掌握企业食品加工操作，并要求企业配合检查者通过确定食品安全危害关键控制点及企业如何控制这些关键点来落实HACCP计划。

监督部门在对HACCP体系验证时，发现问题主要表现在企业制定的HACCP计划不合理、HACCP小组成员缺乏培训甚至对 HACCP 的验证流于形式等问题。HACCP计划不合理，表现在计划目标过高或脱离企业实际而无法完成；有些公司在制定HACCP计划，更多依靠外部力量而非公司内部人员导致计划难在生产现场实施，有些企业监控措施不到位，或在发现偏差时没有及时采取纠偏措施，或企业实施HACCP计划没有得到企业最高领导的支持和重视等。

HACCP 小组承担着制定 HACCP 计划，修改、验证 HACCP 计划，监督实施 HACCP 计划，编制SSOP，对全体人员的培训，负责体系维护等职责。许多企业为通过认证达标，十分重视 HACCP 的硬件建设和相关软件建设，但对 HACCP小组成员培训却投入不足，由于HACCP 小组成员缺乏系统培训，导致HACCP 小组难以履行其职责。

有些企业对 HACCP 的验证流于形式，如在原料验收这一关键控制点，控制措施仅停留在索取供应商的原料检验报告，缺乏对种植、养殖的现场考察，没有对供应商进行合格评定管理，不能保证每年制度化的考核评估，企业没有对原料定期进行重金属、农兽药残留等抽样检测，验证供应商提供的检测结果。

2007年至今，江苏出入境检验检疫局认证监管处多次组织认证有效性监督检查，发现企业、认证机构都不同程度地存在着问题。  

认证企业存在的问题：一是企业对内审、管理评审、HACCP验证三者的作用与关系认识模糊。有些企业的HACCP小组人员对HACCP验证的内容不清楚；有些企业做内审时同时做HACCP验证，但只包括了HACCP验证的部分内容；有些企业未把HACCP验证结果、认证机构审核及CIQ日常定期监管发现的不符合项整改情况做为管理评审的输入；二是企业实施HACCP计划的范围与认证范围不一致，部分企业针对CCP点制定的控制措施与关键限值只针对出口产品，不包括内销产品，而认证证书并未注明等。

认证机构存在的问题：第一，认证与咨询合同签订不规范。认证机构与企业签定合同时，合同信息不全；第二，存在咨询与认证一体化收费和超范围咨询等问题；第三，认证机构未向企业提供公开文件。被检查企业仅能提供审核计划、审核报告等评审过程信息，无法提供认证机构的收费标准、保密承诺、机构的基本情况、标志的使用要求等公开文件以及有关咨询和认证的合同和发票等；第四，认证机构审核人员对审核要点把握不准，对一些重要活动审核不到位。

3、实施HACCP体系时存在的问题分析

目前我国大部分食品生产企业规模偏小，其卫生设施条件、人力资源素质、资金供应等远远不能满足实施HACCP体系的需要，尤其是人力资源素质整体偏低是制约HACCP体系实施的关键因素，表现在这些企业具备独立实施HACCP体系的专业技术和管理人才稀缺；监管部门和行业协会对企业开展的相关培训不能满足企业实施HACCP体系的需要等。另外，资金匾乏或由于企业管理层不重视HACCP体系在企业内的实施而无法安排足够资金用于HACCP体系的实施，也在一定程度上限制了HACCP体系的应用和实施。 

企业在实施HACCP体系时原料控制难度大。我们在监管时发现，一些初级农产品生产者不规范使用农业投入品或者不诚信经营，尽管按企业要求提供了合格的检测报告，由于原料采收时机不恰当导致残留超标，最终影响加工食品的质量安全。还有一些企业违法使用国家命令禁止使用的化学物质如激素类物质以及国家明令淘汰的农药等，这些农产品直接上市或供给食品加工企业作原料，致使食品有害物质超标。

构建适合中国国情的 HACCP是我国推广HACCP 体系的基础。该模式内容包括建立专业化的HACCP技术管理机构；出台和配套符合中国市场经济特征的，为保证HACCP系统顺利实施的法律法规体系；完善既符合中国国情又能与国际HACCP 体系对接的食品工业生产标准体系等。该模式的建立，首先要组织相关专业人员按企业规模、类型、品种、危害种类、管理方式及针对特定消费群体等进行分类系统研究，对各类生产加工食品可能的关键控制点和危害因素开展调查研究了解其特点和具体要求，探索生产加工中对不同关键控制点和危害因素的确认、配套控制措施；在进行危害分析时既要充分考虑食品加工业企业的劳动密集型特征，又要充分考虑企业所用原料来自采用粗放、分散和小规模种植的农户特点，有针对性地提出一套有效可操作的我国食品企业实施指南和应用模式。HACCP体系推广可分三个步骤，第一步，在大中城市上规模的食品加工企业和大型农工商企业推广实施；第二步，在小城市的食品企业、大城市的小规模企业及产业化较好的农业公司中逐渐推广；第三步，实现“从农田到餐桌”的全过程推广HACCP体系最终实现食品生产的安全化。

由监管部门组织各种活动向社会广泛宣传HACCP体系及相关食品安全标准知识，在食品生产者、食品消费者和监管部门各个层次达成共识 “只有在全社会的努力和监督下，积极推广HACCP体系才能逐渐减少我国食品安全事件出现的频率”。而且通过推广HACCP体系，可以在食品生产者、食品消费者和监管部门之间达成共赢的态势：食品生产者借助于HACCP体系可不断提高企业的质量管理水平，持续向市场提供安全优质的食品从而不断提高企业的市场地位、市场影响力和企业的核心竞争力，最终提升企业的市场占有率和盈利水平；食品消费者通过监督企业推广HACCP体系，可放心地在市场上获得自己需要的高质量、安全的食品；监管部门借助HACCP体系可不断提高其对食品企业质量管理的宏观控制水平，不断净化市场环境，提高市场交易效率。

对HACCP体系建设的各相关参与者进行专项培训是推广HACCP体系的关键环节。首先，提高监管人员素质，加强对食品生产许可证审查员及监管人员的培训和管理，是推广HACCP体系，落实食品安全监督管理的法律法规和各项工作部署，做好“农田到餐桌”全过程食品安全监管工作的基础，所以借助于已形成的高等教育、高职高专等专业教育体系和定期、不定期的制度化的专项培训班，培养一支思想作风过硬，业务技术精湛，知法、执法、守法和素质全面的监管队伍。其次，对食品生产企业中凡是从事制订、评估和修改HACCP计划以及参与HACCP实施过程诸如记录、审查等工作的人员必须接受HACCP 原理，食品安全的危害及预防、GMP及SSOP等内容培训。另外，危害分析技术既涉及专业知识、又涉及化学及微生物危害等相关知识，因此，对企业内部关键人物进行危害分析培训应是食品企业培训的重点。

4、开发能够让更多企业共享的政府信息平台，为推广和应用HACCP体系提供信息支撑

首先，建立统一协调的HACCP体系应用信息平台。主要内容包括我国实施HACCP体系的工作意图，分品种的HACCP实施计划，法规实施的现状和途径；HACCP模式的研究成果及实施中的制度创新；及时通报国内外最新的食品安全监测信息及通报。信息共享可使食品生产经营者及时了解食品领域的安全形势，提高信息利用效率。其次，借助信息平台，充分发挥媒体的监督作用。在监管部门网站及时公布执法监督检查发现的HACCP实施遇到的问题，解决的方法，以及消费者披露、举报问题的调查、查处情况，并由媒体监督执法部门、企业解决问题的进度，建立从外部监督HACCP体系推广应用机制，发挥媒体对HACCP体系应用的积极推动作用，借助媒体还可以促进社会形成良好的诚信氛围。

参考文献

1、李崇光，于爱芝 农产品比较优势与对外贸易整合研究 北京 中国农业出版社，2004

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3、魏益民 食品安全管理与科技研究进展 中国农业科技导报，2005，7（5）：55-58

3、李正明，吕林，吕秋 食品安全开发与质量管理 北京 中国轻工业出版社，2004

作者简介：莫桂花，女，扬州出入境检验检疫局认证监管科，高级农艺师，农学学士。主要从事动植物及其产品、食品检验检疫及其监督管理，种植基地管理、出口食品生产企业卫生注册登记管理、企业质量管理体系有效性执法检查等工作。