廉荣常 吕红英 王昭祯 冯冠

一、引言

 目前， “采信”在我国已经成为当下行政管理机制改革中的重要抓手。近年来，包括检验检疫系统在内的国家行政主管部门在此领域都进行了诸多有益的探索，取得了一些可借鉴的经验成果。本文着重在出口食品企业备案采信第三方工作方面进行深入性地阐述研究，以期能在推进监管模式转变、深化行政管理体制改革、建设中国特色质检体系，进而实现中央政府及总局建设服务型政府的目标有所裨益。

二、推进第三方采信工作的客观条件

1、质量提升与质检认证工作创新的需要

认证认可与检验检测、计量、标准化一起，是世界公认的国家质量基础，四者之间构成了科学严谨的技术链条。由此可见，随着质检改革的深入以及认证认可的发展，出口食品企业备案采信工作将大有可为，这种以对出口食品企业分类、认证机构分级为两大基础,根据风险等级实施不同的采信方式,是融合了备案管理和认证监管于一体的工作模式创新。

2、转变政府职能、深化行政管理体制改革的需要

当前，深化行政管理体制改革的核心在于，转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。第三方采信工作正是通过引入社会力量有效参与市场监督管理，从而健全政府职责体系，完善公共服务体系，强化社会管理和公共服务，达到规范行政行为和行政审批，减少政府对微观经济运行干预的目的。

3、稳定外贸发展的需要

当前外贸形势复杂严峻，国务院为支持外贸稳定增长，出台了许多政策措施，对进一步改善外贸环境提出了具体要求。在进出口食品备案中大力推进采信第三方认证结果的实施，也是达到进一步规范进出口经营秩序，提高贸易便利化水平的一种有益探索。同时对增强我国进出口企业的竞争力也有积极作用。

三、国外第三方采信工作进展

从国际上看，充分发挥社会力量承担政府部门的技术性工作，已是国际通行做法，在发达国家已经得到广泛的采用。认证结果被消费者、政府监管所采用已经成为发展趋势。

欧盟于2009年生效的《产品上市认可和市场监督要求法规》，将认可明确为公权活动；美国2011年实施的《食品安全现代化法》，允许FDA承认认可机构认可的第三方进行认证的符合美国食品安全标准的外国食品设施，并允许使用第三方认证参与自愿合格进口计划或用以符合FDA制定的进口认证要求。

四、我国出口食品企业备案采信第三方应用实践

2011年，国家质检总局颁布的142号令《出口食品生产企业备案管理规定》及相关配套文件对出口食品企业备案和监管工作提出了新的要求：“对出口食品生产企业实施现场检查,经直属检验检疫机构确认, 有效的第三方认证等符合性评定结果可以被采用”。这为我国进一步在进出口食品监管领域推进第三方采信工作指明了发展方向。

1、构建新的“放”、“管”、“治”格局

在此思路的指引下，2011年以来，国家认监委充分发挥熟悉备案注册监管和认证认可工作的优势，力促出口食品企业备案监管模式转型改革出现“放”、“管”、“治”相结合的新局面。

“放”，即是：弱化备案事前审批，逐步推进先备案后监管，在备案办理的技术评价和后续监管环节采信企业自我检查声明和第三方HACCP认证技术证明，通过文件审核给予企业备案，促进企业进一步履行质量安全主体责任，充分发挥HACCP认证等市场化的质量安全保障机制的作用。

“管”，即是：重新设计和调整HACCP认证制度，着眼于提高HACCP认证有效性，满足备案采信要求。引导检验检疫机构加强对备案后出口食品企业和相关社会第三方认证活动的监管，重点提升检验检疫监管人员HACCP检查和对认证活动进行确认和见证审核的能力，根据风险分析，实施对备案出口食品企业直接管和间接管相结合，实现出口食品企业备案和认证监管的联合、整合和融合。

“治”，即是：探索形成出口食品企业备案和认证多元共治机制。以备案采信HACCP认证结果为牵引，实现不同检验检疫机构间认证监管信息的及时交流；实现认监委、认可中心、认证认可协会等相关管理部门的监管信息及时交流和处理联动，让认证活动一处违规，处处被动；实现帮助出口食品企业“用脚投票”，主动选择规范优质的认证机构为其提供服务，促进 “优胜劣汰”。

2、制定新的采信基本原则

2011年，国家认监委在北京、山东、河北等8个直属检验检疫局开展了第三方采信试点工作，确定采信的HACCP认证应与由检验检疫机构实施的评审在审核依据、审核人员能力、审核过程和审核结果 “四等效”的原则，规避因备案监管方式转变可能带来的出口食品安全风险，为第三方采信工作的开展制定了原则依据。

3、搭建新的认证机构基础

2012年，修订和发布了新的《HACCP体系认证实施规则》并加大宣贯力度。要求认证机构在对出口食品企业进行审核时，应充分识别和涵盖出口食品企业安全卫生要求和相关进口国的卫生要求，避免出现获得认证企业不符合相关技术法规的情况，

2013年以来，按照新的认证实施规则批准了23家HACCP认证机构注册，为更广泛地推进第三方采信工作做好了认证机构的工作基础。

五、对采信第三方应用实践的深入思考

在行政监管中合理采信第三方认证机构的审核结果, 有助于转变政府职能, 提高监管执法的整体效能;也为整合、融合社会资源管理企业的质量提供了崭新的视角。

1、职能转变

政府监管的成本和效益之间要取得平衡，就必须建立一套适度的、高效的监管体系，即花费巨额成本进行市场后监督抽查，不如利用经过认可的、独立公正的第三方合格评定制度来构建更加高效的监管方式，即通过购买有序的市场化的服务，将有限的行政资源用到“刀刃”上。

2、监管提效

通过采信过程可以辅助政府部门进行监管, 充分发挥认证在服务政府监管、促进经济社会发展中的作用, 提高备案及日常监管效率; 行政监管采信认证结果, 可以促使第三方的认证审核考虑监管要求和有效的法律法规要求, 并协助企业满足法律法规和进口国的要求, 也有利于企业对监管要求和法律法规要求迅速做出反应, 节约监管时间。

3、企业减负

可以帮助企业降低监管成本、节约监管时间,从而减少重复检查, 节约企业迎检时间; 借助第三方认证机构的公正地位, 以及全球范围内对第三方认证的认可,有利于企业增强建立管理体系的自愿性, 提高管理体系实施的有效性,帮助企业打破国际贸易中的技术壁垒, 在国际市场竞争中取得优先权, 从而也提高企业自觉接受行政监管的积极性。

4、二位一体监督新格局

在行政监管中采信第三方的认证结果, 有利于促进行政监管和第三方认证工作的整合和融合,使认证工作为行政监管职能的有效履行提供了技术支持和服务, 同时利用第三方认证协助政府监管市场, 有利于利用市场机制实现产业结构的调整, 帮助企业提高创新能力和管理水平。

5、国际互认做推动力

就认证认可工作而言，通过采信第三方，可以促进我国认证认可制度在国际上得到更为广泛的承认和接受, 通过坚持政府主导、机构实施的合作交流方式, 可以加强国际互认, 推动认证认可国际化水平的提高。

六、结束语

潮平两岸阔,风正一帆悬。在推进出口食品企业备案第三方的应用实践中，取得了监管联动、创新检查模式、规范过程管理等诸多可以复制借鉴的丰富经验。究其核心，在于从推行采信第三方认证机制工作中，探索了一条融合备案管理和认证监管于一体的采信工作新模式，促进了诸多“转变”，并由这些“转变”折射出了一种新的监管趋势：以检验为主向以监管为主基本职能的转变，让企业行政监管向企业诚信监管服务转变；从微观检验向宏观管理转变；从事前检验向事后追责转变；从行政监管向诚信监管转变；改变重检轻管、以检代管的工作方式，切实强化质量宏观管理职能。正是这种转变，提高了监督管理的针对性和有效性，突出了监管的本质职能，实现了监管模式的核心转变，符合了建设中国特色质检体系、推进建设服务型政府的总要求。

附件：

4.《出口食品生产企业备案监督管理工作指导意见的通知》（国认注[2014]8号，简称《通知》）

5. 认证监管控制程序(2015修订稿)

6. 新疆出口食品生产企业备案监督管理工作实施方案